浅谈法院经费保障制度
吴旭萍
党的十五大政治报告正式提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略,在实现依法治国的进程中,法院肩负着行使审判权的神圣使命。独立审判,又是行使审判权的一项重要组成部份,而要实现独立审判,离不开充足的经费保障。孙子兵法云:“大军未动,粮草先行”,从古到今,充分的物质保障始终是进行一切活动的根本,物质保障也是法院实现审判职能的前提条件。
我国法院系统的经费来源,主要是依靠各级政府财政的拨款及法院自身收入的诉讼费作为补助经费。目前我国财政对于法院收入的诉讼费,实行“收支两条线”,即法院收缴的诉讼费全额上缴给财政专户,财政统筹后再以预算外资金的形式,根据其经济实力与法院的开支预算报告决定拨款数额的多少。因此,不同地区的法院得到的财政拨款是各不相同的,也因此形成了有的法院经费相对有余,有的法院经费缺口很大。在经济发达的地区的法院,诉讼费收入多,经费相对较充足,基础设施建设,硬、软件建设相对也较先进。在经济不发达地区的法院,诉讼费收入少,财政困难,得到的经费也相对不足,人员经费尚无法保证,更何况办案经费和建设资金?而经费缺乏,已成为困扰法院依法独立行使审判权的一个难题。在逐步建立社会主义市场经济体制的进程中,社会经济正在起着翻天覆地的变革,各类案件剧增,法院的审判业务日趋繁重,现有的经费保障制度已难以适应形势发展的需要。
笔者认为,在当前强调司法改革的进程中,经费保障机制也应进行相应的改革,应改变这种法院经费单纯依靠地方财政拨款的做法,应当实行全国法院系统的经费由国家计划单列,财政统一拨款,并立法保障司法经费,建立独立的司法预算制度。理由有以下几个方面:
一、建立独立的司法预算制度,实行国家单列财政拨款,有其历史渊源和借鉴。1985年8月召开的第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过了《关于司法机关独立的基本原则》(下称“基本原则”),“基本原则”第七条规定“向司法机关提供充足的资源,以合之得以适当地履行职责,是每一会员国的义务”,在基本原则的有效执行程序解释中,“向司法机关履行职能提供充足的资源”包括根据承办案件数量任免足够人数的法官,为法院配备必要的支助人员和设备,以及向法官提供适当的人身安全、报酬和津贴。在国外,大多数国家都将法院经费独立出来,单独列入国家预算。日本早在1947年的《裁判所法》中规定“裁判所的经费是独立的,应计入国家预算内”;美国于1939年设立了联邦法院行政管理局,专门担任联邦司法系统的行政管理职责,由它制定并向国会提出联邦法院预算,审核并分配各联邦法院的经费,借鉴外国的有益经验,针对我国的司法经费财政管理体制中的弊端,我们应该改革这种体制,建立独立的司法预算体制。
二、建立独立的司法预算制度,实行国家单列财政拨款,有利于保证法院独立行使审判权,不受地方政府干涉支配。我国宪法规定:审判权由人民法院行使,不受任何机关、企、事业单位、社会团体和个人的干涉。但在现行体制下,司法机关的人、财、物,都掌握在同级政府手中,司法机关往往只有与当地党政机关合作才能正常开展工作,司法权处处受制于行政权,导致司法不公,当遇到跨在区的纠纷时,只能维护本地区利益,形成地方保护主义。由此可见,如果不对这种体制进行改革,司法独立、司法公正只能是一纸空谈!只有在经费保障制度上能保证法院工作的需要,不存在物质利益的干扰,法院才能够独立行使审判权,公正地实现其司法职能。
三、建立独立的司法预算制度,实行国家单列财政拨款,有利于保障法院有充足的办案经费,保证审判职能的实现,防止司法腐败的产生,维护司法公正。随着社会主义市场经济的发展,各类案件不断增长,但地方政府安排给法院的经费增长率却不能与案件增长率成正比。在经费短缺的情况下,有些法院为了解决经费困难,干警的住房、福利、办公用房紧张等问题,千方百计搞“创收”,或是向当事人、律师、企业单位拉赞助,或是私设收费项目,或是提高收费标准等等。司法腐败,成为妨碍司法公正的最直接敌人,成为最危险的社会公害。在九届二次全国人大会议上,代表们反应最强烈的问题之一也是司法腐败。因此,在建立起社会主义市场经济体制之后,特别是确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略后,再实行人、财、物保障依赖于地方政府的体制,已很难适应社会的客观需求,只有建立起与之相适应的独立的司法预算制度,实行国家单列财政拨款,才能保证司法机关拥有充足的办案经费,保证审判工作的顺利进行,维护司法公正。
四、建立独立的司法预算制度,实行国家单列财政拨款,有利于保障法官们享有应有的物质待遇和福利待遇,提高法官们的社会地位,纠正少数干警的不正之风。在西方国家,法官的社会地位比一般公务员高,待遇与福利也比普通公务员优厚,一些国家甚至将法官的工资以法律形式规定下来。而在我国,法官的工资结构与普通公务员相同,虽然《法官法》规定了“法官的工资制度和工资标准,根据审判工作特点由国家另行规定,法官实行定期增资制度,法官享受国家规定的审判津贴、地区津贴、其它津贴以及保险和福利待遇”。可见我国对于提高法官的待遇福利是重视的,法官作为一个特殊的群体,掌握着对别人财产的裁判权,甚至是对个别人的生杀大权,但同时法官也是一个人,他(她)们在人群中,一样需要生活,一样有种种需求,如果法官能享受较高的待遇,所谓的“人情案”、“金钱案”、“权力案”等司法腐败现象都将大幅度减少直至消失,法官也必将会更珍惜自己所在的位置。只是,要执行这一条法律,如果没有充足的经费保障,还是无法落实。因此,建立独立的司法预算制度,实行国家单列财政拨款,保障法官享有优厚的待遇,对于抵制司法腐败,将是一项积极有效的措施。
五、建立独立的司法预算制度,实行国家单列财政拨款,有利于保证拨给的经费能得到充分合理的使用,最大限度地发挥作用。当前,许多法院都面临着基础设施建设,办公现代化建设等更新换代的问题,而进行一切活动,都需要庞大的经费,前文中已从多方面进行分析单纯依赖于地方政府拨款的种种不妥,如果能够实行国家单列拨款,由最高法院统一计划,那样,在资金的利用率方面必定能得到大大提高,从财务的角度来看,也可以节省许多不必要的环节,使资金得到最有效的利用,避免不必要的浪费。
建立独立的司法预算制度,实行国家单列财政拨款,具体应当如何实行?纵观我国至今为止,对于法院经费最主要来源之一的诉讼费的收支管理,其管理办法几经变更,大体上有三种模式。一种是完全自收自支,法院收缴的诉讼费一概不上缴给其他部门,留作办案经费,在这种制度下,地方财政对于法院需负担的经费较少,但因此失去了宏观调控,有的法院因此而擅自用诉讼费滥发奖金,提高福利标准,造成了不平衡现象,犯了错误;一种是按比例上缴,即基层法院留下一定比例的诉讼费作为办案经费,余下的再按一定的比例分别上缴地方财政和上级法院,在这种制度下,法院能够及时地得到办案经费,但是有的法院为了多留经费,隐瞒诉讼费的真实收入,或是多设收费项目,或是提高收费标准,也存在不少的问题;还有一种是目前实行的“收支两条线”,即法院收取的诉讼费全额上缴财政,由财政统筹后,再以“业务补助经费”拨给法院。财政在统筹时,将法院上缴的诉讼费按比例分成,大部分回拨给基层法院,再将一定比例的诉讼费作为统筹基金,分配给较不发达的基层法院,这样,在办案经费分配上,满足了发达地区法院的需求,又兼顾了不发达地区的法院。实行“收支两条线”,使监督部门能够发挥监督的作用,根除了法院在收费上存在的种种问题。但是,实行“收支两条线”,最大的缺点就是把经费的主动权完全地交到财政部门手中,财政拨款是否及时,是否充足,会直接影响着法院的审判工作,使地方政府有条件对法院的审判工作进行干预、干扰,影响了法院司法独立。因此,实行“收支两条线”,虽然在目前经济变革日新月异的时期对于把有限的资金统筹安排,改善法院的基础建设和硬、软件建设起到一定作用,但在不久后的将来,会成为司法改革进程的一种阻碍。
因此,笔者认为,只有对“收支两条线”进一步进行完善,在“收支”的“支”上,建立起独立的司法预算制度,并立法给予保障,即将经费预算分为两部分,一部分由最高法院编制全国法院系统(包括普通法院和专门法院)全年的开支预算,而这个收支预算,则建立在各个法院年初预算的基础上,由各个法院每年所需的建设资金、人员经费组成。这部分的开支预算,在年初由最高法院交国务院主管部门审核,单列入国家预算,报经全国人大批准,国务院主管部门保证按预算拨款。另一部分由办案经费构成,由于办案经费是随案件的多少而增减变动,属于不可预计因素,因此这部分经费由各级法院根据实际情况逐月按需向同级财政提出,同级财政用法院上缴的诉讼费形成专项经费。专款专用,限时拨给法院使用。专款的年终结余用于统筹,保证下一年度的经费。这样,既有利于充分调动各个法院的工作积极性和主动性,使经费得以充足的保障,又能体现其灵活性,使资金得到最有效的利用。也只有这样,才能建立起独立的司法预算保障制度,才能真正实现法院司法独立与司法公正,真正实现“法治”。
参考书目:
《依法治国与司法改革》 中国法制出版社 信春鹰、李林
《司法公正的价值内涵与制度保障》 严军兴
《论司法公正的实现》 刘作翔、雷贵章
《人大法律评论》 2000年卷第一辑 中国人民大学出版社
《民事诉讼收费考》 方流芳
《独立审判问题研究》 最高法院研究室 人民法院出版社
中国农业银行关于转发外管局《关于下发〈进口付汇核销管理暂行办法〉的通知》的通知
中国农业银行
中国农业银行关于转发外管局《关于下发〈进口付汇核销管理暂行办法〉的通知》的通知
中国农业银行
各省、自治区、直辖市分行,各计划单列市分行,哈尔滨、沈阳、西安、武汉、广州、长春、南京、成都市分行:
现将国家外汇管理局(94)汇综发字第1号文《关于下发〈进口付汇核销管理暂行办法〉的通知》转发给你们,自8月1日起开始执行。在总行制定的《中国农业银行结售汇业务管理暂行办法》中关于进口付汇核销的规定,与此办法有出入的,以此办法为准。望各行在办理业务中严
格遵守规定,并向外管局提供所需的资料。此文请转发辖属分支行。
1994年7月11日 (94)汇综发字第1号
国家外汇管理局各省、自治区、直辖市分局,计划单列市、经济特区分局;中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行、中国投资银行、交通银行、中信实业银行、光大银行、福建兴业银行、广东发展银行、深圳发展银行、招商银行、华夏银行、上海浦东发展银行:
为加强进口付汇管理,防止外汇流失,经国务院批准同意,现将《进口付汇核销管理暂行办法》印发给你们,请贯彻执行。
附件:一、进口付汇核销管理暂行办法
第一条 为了加强对进口付汇的监督管理,防止外汇流失,特制定本办法。
第二条 中国境内经对外贸易经济合作部或其授权单位批准经营进口业务的各类公司企业(包括外商投资企业)、事业单位(以下简称进口单位),从境外进口商品(包括与所进口商品有关的专利、非专利技术、有价样品等),以外汇向境外出口商支付的货款,定金、尾款及贸易从属
费用以及与进口商品有关的专利款、技术款等,应当按照本办法办理进口付汇核销手续。
第三条 进口单位信用证、托收等项下的进口付汇,由外汇指定银行在办理付汇时同步核销;预付货款项下的进口付汇,外汇指定银行应当按照本办法的规定逐笔核销。
第四条 国家外汇管理局通过外汇指定银行对进口单位发放“进口付汇核销单”,并负责对进口付汇核销工作进行管理、检查和监督。进口付汇核销具体手续由外汇指定银行办理。
“进口付汇核销单”系指由国家外汇管理局监制,外汇指定银行发放,进口单位填写,外汇指定银行据以办理付汇核销的有效凭证。
第五条 进口单位应当到当地外汇指定银行申领进口付汇核销单。
第六条 外汇指定银行为进口单位办理预付货款项下付汇时,应当核对进口付汇核销单上所填项目,确认与有效凭证或外汇管理部门批件相符后,在进口付汇核销单上“付汇日期栏”内加盖银行戳记。
第七条 外汇指定银行为进口单位办理预付货款项下付汇后,应当将经确认的核销单第一联留存以备核查,第二联退进口单位,以备办理核销手续。
第八条 进口单位应当在合同规定的期限内,将预付货款项下的进口货物运抵境内,海关在进口货物报关单上加盖验讫章退进口单位以备核销。
第九条 预付货款项下的进口单位应当自货物向海关报关后一个月之内,持进口付汇核销单、进口合同、进口货物报关单、发票到外汇指定银行办理进口付汇核销手续。
第十条 外汇指定银行依据留存的进口付汇核销单,核对进口单位提交的单证无误后,确认该项付汇核销,在进口付汇核销单上加盖已核销章,退进口单位。
第十一条 付汇后,合同因故不能履行的,进口单位应当及时将外汇调回境内,持结汇水单或者收帐通知及进口付汇核销单到外汇指定银行办理注销手续。
第十二条 付汇后,部分到货、部分退货的进口单位应当及时将剩余外汇调回境内。进口单位应当持结汇水单或者收帐通知及进口付汇核销单,进口货物报关单,进口合同、发票到外汇指定银行办理核销手续。
第十三条 委托其他进口单位代理进口的,由代理进口单位按照本办法办理核销手续。
第十四条 外汇指定银行应当按月向外汇管理部门报送进口付汇核销统计表(格式附后)及有关资料。
第十五条 预付货款项下的进口付汇,外汇指定银行应当根据进口付汇核销单上填注的货到日期跟踪核销。因正常原因逾期未核销的,进口单位应当向外汇指定银行提供书面理由;对无故逾期未核销及违反进口付汇核销规定的,外汇指定银行应当及时催办并报外汇管理部门,由外汇管
理部门根据情节轻重给予警告、通报、罚款等处罚。
第十六条 外汇指定银行必须严格执行本办法规定,不得拖延和放松进口付汇核销工作。
第十七条 外汇管理部门对信用证、托收等项下进口付汇核销事后不定期抽查,对预付货款项下的进口付汇核销,事后定期检查。
第十八条 本办法由国家外汇管理局负责解释。
第十九条 本办法自1994年8月1日执行。
附件:二、进口付汇核销单
银行 编号:
------------------------
|进口单位(盖章) | |
|联系人 |电 话 |
|----------|-----------|
|付汇金额 | |
|进口合同号 |外汇来源 |
|进口商品名称 |进口发票号 |
|应到货日期 |进口批件名称及编号 |
|----------|-----------|
|付汇日期(银行盖章) |
|----------------------|
|到货日期 到货金额 |
|报关单编号 退汇 |
|----------------------|
|到货与付汇差额 差额原因 |
|----------------------|
|核销意见 |
| 年 月 日(银行盖章)|
------------------------
注:本核销单一式两联,第一联由银行留存,第二联进口单位留存,不得涂改。
附表:一
年 月份付汇情况
年 月 日 金额单位:万美元
---------------------------------------------
| 付汇方式|信 用 证| 托 收 | 自寄单据| 预付货款| 其 它 | 合 计 |
| |-----|-----|-----|-----|-----|-----|
| 金 |本月|一至|本月|一至|本月|一至|本月|一至|本月|一至|本月|一至|
|项 额 |发生|本月|发生|本月|发生|本月|发生|本月|发生|本月|发生|本月|
| 目 |额 |累计|额 |累计|额 |累计|额 |累计|额 |累计|额 |累计|
|-------|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|
|1.台帐内支付| | | | | | | | | | | | |
|-------|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|
|2.购汇 | | | | | | | | | | | | |
|-------|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|
|其中:外商投 | | | | | | | | | | | | |
|资企业购汇 | | | | | | | | | | | | |
|-------|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|
|3.外商投资企| | | | | | | | | | | | |
|业以现汇存款 | | | | | | | | | | | | |
|支付 | | | | | | | | | | | | |
|-------|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|
|4.原外汇额度| | | | | | | | | | | | |
|支付 | | | | | | | | | | | | |
|-------|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|
|5.原对公现 | | | | | | | | | | | | |
|汇帐户支付 | | | | | | | | | | | | |
|-------|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|
|6.其 他 | | | | | | | | | | | | |
|-------|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|
|7.合 计 | | | | | | | | | | | | |
---------------------------------------------
填表单位(盖章) 复核人: 制表人:
附表:二
年 月份进口到货情况一览表
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| 项目| 应核销金额 | 已核销金额 | 逾期未核销 |
| |--------------|-----------------|-------------|
| 金额|本年付汇|历年付汇|已付汇至|本年付汇|历年付汇|逾期未到|已核|至报告期|本年付汇|历年付|
|付汇 |于报告期|于报告期|报告期未|于报告期|于报告期|货于报告|销合|逾期未核|逾期未核|汇逾期|
| 方式 |应核销额|应核销额|到核销期|已核销额|已核销额|期已核销|计 |销总金额|销总金额|核销金|
| | | |限 | | |额 | | | |额 |
|----|----|----|----|----|----|----|--|----|----|---|
|信用证 | | | | | | | | | | |
|----|----|----|----|----|----|----|--|----|----|---|
|托收 | | | | | | | | | | |
|----|----|----|----|----|----|----|--|----|----|---|
|自寄单据| | | | | | | | | | |
|----|----|----|----|----|----|----|--|----|----|---|
|其它 | | | | | | | | | | |
|----|----|----|----|----|----|----|--|----|----|---|
|合计 | | | | | | | | | | |
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填表单位(盖章) 年 月 日 填表人: 复核人:
金额单位:万美元
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|本年付|历年付|
|汇核销|汇核销|
|率% |率% |
| | |
|---|---|
| | |
|---|---|
| | |
|---|---|
| | |
|---|---|
| | |
|---|---|
| | |
---------
附表:三
年 月份逾期未核销统计表
金额单位:万美元
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|时间 项目|本期信用证|本期托收|本期自寄单据|本期其他|本月合计|
|-------|-----|----|------|----|----|
|一个月以上 | | | | | |
|-------|-----|----|------|----|----|
|一至三个月 | | | | | |
|-------|-----|----|------|----|----|
|三至六个月 | | | | | |
|-------|-----|----|------|----|----|
|六至九个月 | | | | | |
|-------|-----|----|------|----|----|
|九至十二个月 | | | | | |
|-------|-----|----|------|----|----|
|一年以上 | | | | | |
|-------|-----|----|------|----|----|
|逾期未到货合计| | | | | |
|-------|-----|----|------|----|----|
| 备 注 | | | | | |
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填表单位(盖章) 复核人: 制表人:
1994年7月21日