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中华人民共和国著作权法

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中华人民共和国著作权法

全国人民代表大会常务委员会


中华人民共和国主席令(第二十六号)

《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国著作权法>的决定》已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议于2010年2月26日通过,现予公布,自2010年4月1日起施行。

中华人民共和国主席 胡锦涛

2010年2月26日

中华人民共和国著作权法(1990年9月7日第七届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过 根据2001年10月27日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改〈中华人民共和国著作权法〉的决定》第一次修正 根据2010年2月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议《关于修改〈中华人民共和国著作权法〉的决定》第二次修正)

目  录

第一章 总  则

第二章 著作权

第一节 著作权人及其权利

第二节 著作权归属

第三节 权利的保护期

第四节 权利的限制

第三章 著作权许可使用和转让合同

第四章 出版、表演、录音录像、播放

第一节 图书、报刊的出版

第二节 表  演

第三节 录音录像

第四节 广播电台、电视台播放

第五章 法律责任和执法措施

第六章 附  则

第一章 总  则

第一条 为保护文学、艺术和科学作品作者的著作权,以及与著作权有关的权益,鼓励有益于社会主义精神文明、物质文明建设的作品的创作和传播,促进社会主义文化和科学事业的发展与繁荣,根据宪法制定本法。

第二条 中国公民、法人或者其他组织的作品,不论是否发表,依照本法享有著作权。

外国人、无国籍人的作品根据其作者所属国或者经常居住地国同中国签订的协议或者共同参加的国际条约享有的著作权,受本法保护。

外国人、无国籍人的作品首先在中国境内出版的,依照本法享有著作权。

未与中国签订协议或者共同参加国际条约的国家的作者以及无国籍人的作品首次在中国参加的国际条约的成员国出版的,或者在成员国和非成员国同时出版的,受本法保护。

第三条 本法所称的作品,包括以下列形式创作的文学、艺术和自然科学、社会科学、工程技术等作品:

(一)文字作品;

(二)口述作品;

(三)音乐、戏剧、曲艺、舞蹈、杂技艺术作品;

(四)美术、建筑作品;

(五)摄影作品;

(六)电影作品和以类似摄制电影的方法创作的作品;

(七)工程设计图、产品设计图、地图、示意图等图形作品和模型作品;

(八)计算机软件;

(九)法律、行政法规规定的其他作品。

第四条 著作权人行使著作权,不得违反宪法和法律,不得损害公共利益。国家对作品的出版、传播依法进行监督管理。

第五条 本法不适用于:

(一)法律、法规,国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件,及其官方正式译文;

(二)时事新闻;

(三)历法、通用数表、通用表格和公式。

第六条 民间文学艺术作品的著作权保护办法由国务院另行规定。

第七条 国务院著作权行政管理部门主管全国的著作权管理工作;各省、自治区、直辖市人民政府的著作权行政管理部门主管本行政区域的著作权管理工作。

第八条 著作权人和与著作权有关的权利人可以授权著作权集体管理组织行使著作权或者与著作权有关的权利。著作权集体管理组织被授权后,可以以自己的名义为著作权人和与著作权有关的权利人主张权利,并可以作为当事人进行涉及著作权或者与著作权有关的权利的诉讼、仲裁活动。

著作权集体管理组织是非营利性组织,其设立方式、权利义务、著作权许可使用费的收取和分配,以及对其监督和管理等由国务院另行规定。

第二章 著作权

第一节 著作权人及其权利

第九条 著作权人包括:

(一)作者;

(二)其他依照本法享有著作权的公民、法人或者其他组织。

第十条 著作权包括下列人身权和财产权:

(一)发表权,即决定作品是否公之于众的权利;

(二)署名权,即表明作者身份,在作品上署名的权利;

(三)修改权,即修改或者授权他人修改作品的权利;

(四)保护作品完整权,即保护作品不受歪曲、篡改的权利;

(五)复制权,即以印刷、复印、拓印、录音、录像、翻录、翻拍等方式将作品制作一份或者多份的权利;

(六)发行权,即以出售或者赠与方式向公众提供作品的原件或者复制件的权利;

(七)出租权,即有偿许可他人临时使用电影作品和以类似摄制电影的方法创作的作品、计算机软件的权利,计算机软件不是出租的主要标的的除外;

(八)展览权,即公开陈列美术作品、摄影作品的原件或者复制件的权利;

(九)表演权,即公开表演作品,以及用各种手段公开播送作品的表演的权利;

(十)放映权,即通过放映机、幻灯机等技术设备公开再现美术、摄影、电影和以类似摄制电影的方法创作的作品等的权利;

(十一)广播权,即以无线方式公开广播或者传播作品,以有线传播或者转播的方式向公众传播广播的作品,以及通过扩音器或者其他传送符号、声音、图像的类似工具向公众传播广播的作品的权利;

(十二)信息网络传播权,即以有线或者无线方式向公众提供作品,使公众可以在其个人选定的时间和地点获得作品的权利;

(十三)摄制权,即以摄制电影或者以类似摄制电影的方法将作品固定在载体上的权利;

(十四)改编权,即改变作品,创作出具有独创性的新作品的权利;

(十五)翻译权,即将作品从一种语言文字转换成另一种语言文字的权利;

(十六)汇编权,即将作品或者作品的片段通过选择或者编排,汇集成新作品的权利;

(十七)应当由著作权人享有的其他权利。

著作权人可以许可他人行使前款第(五)项至第(十七)项规定的权利,并依照约定或者本法有关规定获得报酬。

著作权人可以全部或者部分转让本条第一款第(五)项至第(十七)项规定的权利,并依照约定或者本法有关规定获得报酬。

第二节 著作权归属

第十一条 著作权属于作者,本法另有规定的除外。

创作作品的公民是作者。

由法人或者其他组织主持,代表法人或者其他组织意志创作,并由法人或者其他组织承担责任的作品,法人或者其他组织视为作者。

如无相反证明,在作品上署名的公民、法人或者其他组织为作者。

第十二条 改编、翻译、注释、整理已有作品而产生的作品,其著作权由改编、翻译、注释、整理人享有,但行使著作权时不得侵犯原作品的著作权。

第十三条 两人以上合作创作的作品,著作权由合作作者共同享有。没有参加创作的人,不能成为合作作者。

合作作品可以分割使用的,作者对各自创作的部分可以单独享有著作权,但行使著作权时不得侵犯合作作品整体的著作权。

第十四条 汇编若干作品、作品的片段或者不构成作品的数据或者其他材料,对其内容的选择或者编排体现独创性的作品,为汇编作品,其著作权由汇编人享有,但行使著作权时,不得侵犯原作品的著作权。

第十五条 电影作品和以类似摄制电影的方法创作的作品的著作权由制片者享有,但编剧、导演、摄影、作词、作曲等作者享有署名权,并有权按照与制片者签订的合同获得报酬。

电影作品和以类似摄制电影的方法创作的作品中的剧本、音乐等可以单独使用的作品的作者有权单独行使其著作权。

第十六条 公民为完成法人或者其他组织工作任务所创作的作品是职务作品,除本条第二款的规定以外,著作权由作者享有,但法人或者其他组织有权在其业务范围内优先使用。作品完成两年内,未经单位同意,作者不得许可第三人以与单位使用的相同方式使用该作品。

有下列情形之一的职务作品,作者享有署名权,著作权的其他权利由法人或者其他组织享有,法人或者其他组织可以给予作者奖励:

(一)主要是利用法人或者其他组织的物质技术条件创作,并由法人或者其他组织承担责任的工程设计图、产品设计图、地图、计算机软件等职务作品;

(二)法律、行政法规规定或者合同约定著作权由法人或者其他组织享有的职务作品。

第十七条 受委托创作的作品,著作权的归属由委托人和受托人通过合同约定。合同未作明确约定或者没有订立合同的,著作权属于受托人。

第十八条 美术等作品原件所有权的转移,不视为作品著作权的转移,但美术作品原件的展览权由原件所有人享有。

第十九条 著作权属于公民的,公民死亡后,其本法第十条第一款第(五)项至第(十七)项规定的权利在本法规定的保护期内,依照继承法的规定转移。

著作权属于法人或者其他组织的,法人或者其他组织变更、终止后,其本法第十条第一款第(五)项至第(十七)项规定的权利在本法规定的保护期内,由承受其权利义务的法人或者其他组织享有;没有承受其权利义务的法人或者其他组织的,由国家享有。

第三节 权利的保护期

第二十条 作者的署名权、修改权、保护作品完整权的保护期不受限制。

第二十一条 公民的作品,其发表权、本法第十条第一款第(五)项至第(十七)项规定的权利的保护期为作者终生及其死亡后五十年,截止于作者死亡后第五十年的12月31日;如果是合作作品,截止于最后死亡的作者死亡后第五十年的12月31日。

法人或者其他组织的作品、著作权(署名权除外)由法人或者其他组织享有的职务作品,其发表权、本法第十条第一款第(五)项至第(十七)项规定的权利的保护期为五十年,截止于作品首次发表后第五十年的12月31日,但作品自创作完成后五十年内未发表的,本法不再保护。

电影作品和以类似摄制电影的方法创作的作品、摄影作品,其发表权、本法第十条第一款第(五)项至第(十七)项规定的权利的保护期为五十年,截止于作品首次发表后第五十年的12月31日,但作品自创作完成后五十年内未发表的,本法不再保护。

第四节 权利的限制

第二十二条 在下列情况下使用作品,可以不经著作权人许可,不向其支付报酬,但应当指明作者姓名、作品名称,并且不得侵犯著作权人依照本法享有的其他权利:

(一)为个人学习、研究或者欣赏,使用他人已经发表的作品;

(二)为介绍、评论某一作品或者说明某一问题,在作品中适当引用他人已经发表的作品;

(三)为报道时事新闻,在报纸、期刊、广播电台、电视台等媒体中不可避免地再现或者引用已经发表的作品;

(四)报纸、期刊、广播电台、电视台等媒体刊登或者播放其他报纸、期刊、广播电台、电视台等媒体已经发表的关于政治、经济、宗教问题的时事性文章,但作者声明不许刊登、播放的除外;

(五)报纸、期刊、广播电台、电视台等媒体刊登或者播放在公众集会上发表的讲话,但作者声明不许刊登、播放的除外;

(六)为学校课堂教学或者科学研究,翻译或者少量复制已经发表的作品,供教学或者科研人员使用,但不得出版发行;

(七)国家机关为执行公务在合理范围内使用已经发表的作品;

(八)图书馆、档案馆、纪念馆、博物馆、美术馆等为陈列或者保存版本的需要,复制本馆收藏的作品;

(九)免费表演已经发表的作品,该表演未向公众收取费用,也未向表演者支付报酬;

(十)对设置或者陈列在室外公共场所的艺术作品进行临摹、绘画、摄影、录像;

(十一)将中国公民、法人或者其他组织已经发表的以汉语言文字创作的作品翻译成少数民族语言文字作品在国内出版发行;

(十二)将已经发表的作品改成盲文出版。

前款规定适用于对出版者、表演者、录音录像制作者、广播电台、电视台的权利的限制。

第二十三条 为实施九年制义务教育和国家教育规划而编写出版教科书,除作者事先声明不许使用的外,可以不经著作权人许可,在教科书中汇编已经发表的作品片段或者短小的文字作品、音乐作品或者单幅的美术作品、摄影作品,但应当按照规定支付报酬,指明作者姓名、作品名称,并且不得侵犯著作权人依照本法享有的其他权利。

前款规定适用于对出版者、表演者、录音录像制作者、广播电台、电视台的权利的限制。

第三章 著作权许可使用和转让合同

第二十四条 使用他人作品应当同著作权人订立许可使用合同,本法规定可以不经许可的除外。

许可使用合同包括下列主要内容:

(一)许可使用的权利种类;

(二)许可使用的权利是专有使用权或者非专有使用权;

(三)许可使用的地域范围、期间;

(四)付酬标准和办法;

(五)违约责任;

(六)双方认为需要约定的其他内容。

第二十五条 转让本法第十条第一款第(五)项至第(十七)项规定的权利,应当订立书面合同。

权利转让合同包括下列主要内容:

(一)作品的名称;

(二)转让的权利种类、地域范围;

(三)转让价金;

(四)交付转让价金的日期和方式;

(五)违约责任;

(六)双方认为需要约定的其他内容。

第二十六条 以著作权出质的,由出质人和质权人向国务院著作权行政管理部门办理出质登记。

第二十七条 许可使用合同和转让合同中著作权人未明确许可、转让的权利,未经著作权人同意,另一方当事人不得行使。

第二十八条 使用作品的付酬标准可以由当事人约定,也可以按照国务院著作权行政管理部门会同有关部门制定的付酬标准支付报酬。当事人约定不明确的,按照国务院著作权行政管理部门会同有关部门制定的付酬标准支付报酬。

第二十九条 出版者、表演者、录音录像制作者、广播电台、电视台等依照本法有关规定使用他人作品的,不得侵犯作者的署名权、修改权、保护作品完整权和获得报酬的权利。

第四章 出版、表演、录音录像、播放

第一节 图书、报刊的出版

第三十条 图书出版者出版图书应当和著作权人订立出版合同,并支付报酬。

第三十一条 图书出版者对著作权人交付出版的作品,按照合同约定享有的专有出版权受法律保护,他人不得出版该作品。

第三十二条 著作权人应当按照合同约定期限交付作品。图书出版者应当按照合同约定的出版质量、期限出版图书。

图书出版者不按照合同约定期限出版,应当依照本法第五十四条 的规定承担民事责任。

图书出版者重印、再版作品的,应当通知著作权人,并支付报酬。图书脱销后,图书出版者拒绝重印、再版的,著作权人有权终止合同。

第三十三条 著作权人向报社、期刊社投稿的,自稿件发出之日起十五日内未收到报社通知决定刊登的,或者自稿件发出之日起三十日内未收到期刊社通知决定刊登的,可以将同一作品向其他报社、期刊社投稿。双方另有约定的除外。

作品刊登后,除著作权人声明不得转载、摘编的外,其他报刊可以转载或者作为文摘、资料刊登,但应当按照规定向著作权人支付报酬。

第三十四条 图书出版者经作者许可,可以对作品修改、删节。

报社、期刊社可以对作品作文字性修改、删节。对内容的修改,应当经作者许可。

第三十五条 出版改编、翻译、注释、整理、汇编已有作品而产生的作品,应当取得改编、翻译、注释、整理、汇编作品的著作权人和原作品的著作权人许可,并支付报酬。

第三十六条 出版者有权许可或者禁止他人使用其出版的图书、期刊的版式设计。

前款规定的权利的保护期为十年,截止于使用该版式设计的图书、期刊首次出版后第十年的12月31日。

第二节 表演

第三十七条 使用他人作品演出,表演者(演员、演出单位)应当取得著作权人许可,并支付报酬。演出组织者组织演出,由该组织者取得著作权人许可,并支付报酬。

使用改编、翻译、注释、整理已有作品而产生的作品进行演出,应当取得改编、翻译、注释、整理作品的著作权人和原作品的著作权人许可,并支付报酬。

第三十八条 表演者对其表演享有下列权利:

(一)表明表演者身份;

(二)保护表演形象不受歪曲;

(三)许可他人从现场直播和公开传送其现场表演,并获得报酬;

(四)许可他人录音录像,并获得报酬;

(五)许可他人复制、发行录有其表演的录音录像制品,并获得报酬;

(六)许可他人通过信息网络向公众传播其表演,并获得报酬。

被许可人以前款第(三)项至第(六)项规定的方式使用作品,还应当取得著作权人许可,并支付报酬。

第三十九条 本法第三十八条第一款第(一)项、第(二)项规定的权利的保护期不受限制。

本法第三十八条第一款第(三)项至第(六)项规定的权利的保护期为五十年,截止于该表演发生后第五十年的12月31日。

第三节 录音录像

第四十条 录音录像制作者使用他人作品制作录音录像制品,应当取得著作权人许可,并支付报酬。

录音录像制作者使用改编、翻译、注释、整理已有作品而产生的作品,应当取得改编、翻译、注释、整理作品的著作权人和原作品著作权人许可,并支付报酬。

录音制作者使用他人已经合法录制为录音制品的音乐作品制作录音制品,可以不经著作权人许可,但应当按照规定支付报酬;著作权人声明不许使用的不得使用。

第四十一条 录音录像制作者制作录音录像制品,应当同表演者订立合同,并支付报酬。

第四十二条 录音录像制作者对其制作的录音录像制品,享有许可他人复制、发行、出租、通过信息网络向公众传播并获得报酬的权利;权利的保护期为五十年,截止于该制品首次制作完成后第五十年的12月31日。

被许可人复制、发行、通过信息网络向公众传播录音录像制品,还应当取得著作权人、表演者许可,并支付报酬。

第四节 广播电台、电视台播放

第四十三条 广播电台、电视台播放他人未发表的作品,应当取得著作权人许可,并支付报酬。

广播电台、电视台播放他人已发表的作品,可以不经著作权人许可,但应当支付报酬。

第四十四条 广播电台、电视台播放已经出版的录音制品,可以不经著作权人许可,但应当支付报酬。当事人另有约定的除外。具体办法由国务院规定。

第四十五条 广播电台、电视台有权禁止未经其许可的下列行为:

(一)将其播放的广播、电视转播;

(二)将其播放的广播、电视录制在音像载体上以及复制音像载体。

前款规定的权利的保护期为五十年,截止于该广播、电视首次播放后第五十年的12月31日。

第四十六条 电视台播放他人的电影作品和以类似摄制电影的方法创作的作品、录像制品,应当取得制片者或者录像制作者许可,并支付报酬;播放他人的录像制品,还应当取得著作权人许可,并支付报酬。

第五章 法律责任和执法措施

第四十七条 有下列侵权行为的,应当根据情况,承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任:

(一)未经著作权人许可,发表其作品的;

(二)未经合作作者许可,将与他人合作创作的作品当作自己单独创作的作品发表的;

(三)没有参加创作,为谋取个人名利,在他人作品上署名的;

(四)歪曲、篡改他人作品的;

(五)剽窃他人作品的;

(六)未经著作权人许可,以展览、摄制电影和以类似摄制电影的方法使用作品,或者以改编、翻译、注释等方式使用作品的,本法另有规定的除外;

(七)使用他人作品,应当支付报酬而未支付的;

(八)未经电影作品和以类似摄制电影的方法创作的作品、计算机软件、录音录像制品的著作权人或者与著作权有关的权利人许可,出租其作品或者录音录像制品的,本法另有规定的除外;

(九)未经出版者许可,使用其出版的图书、期刊的版式设计的;

(十)未经表演者许可,从现场直播或者公开传送其现场表演,或者录制其表演的;

(十一)其他侵犯著作权以及与著作权有关的权益的行为。

第四十八条 有下列侵权行为的,应当根据情况,承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任;同时损害公共利益的,可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为,没收违法所得,没收、销毁侵权复制品,并可处以罚款;情节严重的,著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)未经著作权人许可,复制、发行、表演、放映、广播、汇编、通过信息网络向公众传播其作品的,本法另有规定的除外;

(二)出版他人享有专有出版权的图书的;

(三)未经表演者许可,复制、发行录有其表演的录音录像制品,或者通过信息网络向公众传播其表演的,本法另有规定的除外;

(四)未经录音录像制作者许可,复制、发行、通过信息网络向公众传播其制作的录音录像制品的,本法另有规定的除外;

(五)未经许可,播放或者复制广播、电视的,本法另有规定的除外;

(六)未经著作权人或者与著作权有关的权利人许可,故意避开或者破坏权利人为其作品、录音录像制品等采取的保护著作权或者与著作权有关的权利的技术措施的,法律、行政法规另有规定的除外;

(七)未经著作权人或者与著作权有关的权利人许可,故意删除或者改变作品、录音录像制品等的权利管理电子信息的,法律、行政法规另有规定的除外;

(八)制作、出售假冒他人署名的作品的。

第四十九条 侵犯著作权或者与著作权有关的权利的,侵权人应当按照权利人的实际损失给予赔偿;实际损失难以计算的,可以按照侵权人的违法所得给予赔偿。赔偿数额还应当包括权利人为制止侵权行为所支付的合理开支。

权利人的实际损失或者侵权人的违法所得不能确定的,由人民法院根据侵权行为的情节,判决给予五十万元以下的赔偿。

第五十条 著作权人或者与著作权有关的权利人有证据证明他人正在实施或者即将实施侵犯其权利的行为,如不及时制止将会使其合法权益受到难以弥补的损害的,可以在起诉前向人民法院申请采取责令停止有关行为和财产保全的措施。

人民法院处理前款申请,适用《中华人民共和国民事诉讼法》第九十三条至第九十六条和第九十九条的规定。

第五十一条 为制止侵权行为,在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,著作权人或者与著作权有关的权利人可以在起诉前向人民法院申请保全证据。

人民法院接受申请后,必须在四十八小时内作出裁定;裁定采取保全措施的,应当立即开始执行。

人民法院可以责令申请人提供担保,申请人不提供担保的,驳回申请。

申请人在人民法院采取保全措施后十五日内不起诉的,人民法院应当解除保全措施。

第五十二条 人民法院审理案件,对于侵犯著作权或者与著作权有关的权利的,可以没收违法所得、侵权复制品以及进行违法活动的财物。

第五十三条 复制品的出版者、制作者不能证明其出版、制作有合法授权的,复制品的发行者或者电影作品或者以类似摄制电影的方法创作的作品、计算机软件、录音录像制品的复制品的出租者不能证明其发行、出租的复制品有合法来源的,应当承担法律责任。

第五十四条 当事人不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定条件的,应当依照《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》等有关法律规定承担民事责任。

第五十五条 著作权纠纷可以调解,也可以根据当事人达成的书面仲裁协议或者著作权合同中的仲裁条款,向仲裁机构申请仲裁。

当事人没有书面仲裁协议,也没有在著作权合同中订立仲裁条款的,可以直接向人民法院起诉。

第五十六条 当事人对行政处罚不服的,可以自收到行政处罚决定书之日起三个月内向人民法院起诉,期满不起诉又不履行的,著作权行政管理部门可以申请人民法院执行。

第六章 附则

第五十七条 本法所称的著作权即版权。

第五十八条 本法第二条所称的出版,指作品的复制、发行。

第五十九条 计算机软件、信息网络传播权的保护办法由国务院另行规定。

第六十条 本法规定的著作权人和出版者、表演者、录音录像制作者、广播电台、电视台的权利,在本法施行之日尚未超过本法规定的保护期的,依照本法予以保护。

本法施行前发生的侵权或者违约行为,依照侵权或者违约行为发生时的有关规定和政策处理。

第六十一条 本法自1991年6月1日起施行。


  内容提要: 确立适当的量刑程序模式,使得定罪程序与量刑程序的关系得到合理的协调,这是量刑程序改革的首要课题。最高法院新近确立的改革方案,尽管在“认罪审理程序”中具有可行性,但在简易程序和普通程序中却很难得到适用,甚至可能面临较大的理论争议和现实风险。通过基层法院的改革探索,一种建立在检察官批量出庭基础上的“集中量刑模式”,逐渐在简易程序中出现;对于被告人不认罪的案件,一种新的“独立量刑模式”在司法实践中逐渐浮出水面;那种适用于“认罪审理程序”中的“交错量刑模式”,也存在着进一步改进和完善的空间。对于这些自生自发的改革经验,改革者应正视其存在的合理性,评估其试验的效果,从而使其在促进新制度的形成方面发挥更大的作用。


一、引言

近年来,量刑制度的改革已经成为中国刑事司法改革的重要课题。为有效规范法官在量刑方面的自由裁量权,最高法院从两个方面进行了改革探索:一是建立“以定性分析为主、定量分析为辅”的量刑方法,制定行之有效的量刑指导意见;二是建立“相对独立”的量刑程序,将量刑“纳人法庭审理程序”之中。前者是在我国刑罚制度比较粗放、法定刑幅度较大的情况下,促使法官的量刑走向公正和精密的问题。后者则是在我国定罪与量刑程序合为一体的情况下,将量刑与定罪在程序上予以适度分离的问题。与量刑方法的改革相比,量刑程序的改革已经引起法学界、司法界更为普遍的关注,被视为一种在正当性上不存在争议的改革课题。

要建立“相对独立”的量刑程序,改革者就不能继续固守传统的定罪与量刑“一体化”的程序模式。因为这一模式存在着法院量刑决策过程不公开、不透明的问题,无法约束和规范法官的自由裁量权。无论公诉方还是辩护方,既无法充分提出量刑情节和量刑意见,也无法参与量刑的裁决过程,难以对法院的量刑裁决施加积极有效的影响。[1]英美法中的“分离化”程序模式似乎也难以被整体移植到中国刑事诉讼之中。这是因为,这种定罪与量刑完全分离的程序模式,与陪审团裁断事实问题、法官负责适用法律的审判制度有着密切的联系。而在中国,定罪与量刑是由同一审判组织负责裁决的,法庭对于被告人认罪和不认罪的案件都要进行全面的事实调查。这些因素决定了定罪与量刑很难在程序上完全分离开来。[2]

既然定罪与量刑程序的完全分离是不可能实现的目标,中国量刑程序改革注定只能走“相对独立”的道路,那么,探索量刑程序在何种程度上保持“独立”,就成为改革者难以回避的问题。最初,一些试点法院在法庭辩论阶段设置了量刑答辩环节,允许公诉方提出量刑建议。[3]后来,越来越多的试点法院开始在法庭调查阶段也引人专门的“量刑调查”环节,以使各种量刑情节可以在法庭上得到全面的调查和质证。[4]在近期通过的一份指导量刑程序改革的文件中,最高法院提出了一种“标准”的量刑程序改革方案,也就是在法庭调查阶段,先就与定罪有关的事实和证据进行调查,然后相对集中地就量刑事实和证据进行调查;在法庭辩论阶段,法庭引导控辩双方先就定罪问题展开辩论,然后再由双方就量刑问题进行有针对性的辩论。不仅如此,控辩双方还可以提出各自的量刑意见,法庭在裁判文书中要就量刑理由做出专门的说明。[5]

对于量刑程序模式的选择问题,笔者无意提出一种理想化的制度方案。事实上,作为一种由最高法院推动、各地法院试点进行的改革,量刑程序改革从一开始就不是法学界推动的,而带有一定的自生自发性。我们与其像过去那样动辄提出带有主观性的改革方案,倒不如对这种改革试验进行全面的跟踪调查,考察其实施的效果,评估其可能带来的风险。至于未来中国究竟要建立怎样的量刑程序模式,则主要应当由最高法院通过总结全国法院的改革经验来做出最终的选择,立法机关也可以根据这种改革的效果来决定是否将其确立在国家立法之中。但是,这并不影响我们对这种改革试验情况进行一种反思性的评价。鉴于各地法院的改革试点主要是在被告人认罪的案件中展开的,而在被告人不认罪的案件中,这种改革方案似乎还没有真正试验过,因此,对于这一改革方案能否具有普遍的适用性,人们是有理由提出疑问的。而对于那些仅在轻微案件中适用的简易程序,公诉人本来就不出庭,被告人也很少聘请辩护人,这种“相对独立”的量刑程序是否具有可行性,也是令人疑虑的问题。特别是考虑到这一改革直接由最高法院来推动,地方试点法院基本上处于服从命令和接受指导的被动状态,要指望这些法院的法官对现行改革方案提出异议,这几乎是非常困难的。在这种情况下,独立的法学家群体就不应保持沉默,而可以对现行改革方案提出不同的观点,表达反思性的评论。根据过往的经验,在一项重大司法改革举措被推广到全国之前,不同观点的表达和不同见解的交锋,虽然不一定保证一种理想制度的发现,却至少可以防止某些失败制度的出台。

有鉴于此,本文拟对量刑程序模式的选择作出反思性的讨论。迄今为止,中国司法实践中已经形成了三种审判程序,即适用于轻微刑事案件的简易程序,适用于被告人认罪案件的“普通程序”,以及适用于被告人不认罪案件的普通程序。根据这三种审判程序的不同特征,量刑程序的设计应具有各不相同的模式。笔者将要证明,最高法院提出的“相对独立量刑程序”在这三类审判程序中并不具有普遍的适用性,中国的量刑程序改革还可以有更为广阔的探索空间。至少,改革者有必要根据上述三种审判程序的特殊性,确立与之相适应的量刑模式。

二、简易程序中的量刑模式

现行刑事审判制度中的简易程序,是1996年我国刑事诉讼法修改的产物。最初,由于主持简易程序的法官采取独任制的方式进行审判,在庭审前查阅了全部案卷材料,对控诉方掌握的证据已经非常熟悉,加上检察机关普遍不派员出席法庭,被告人自愿供述犯罪事实,对检察机关指控的罪名不持异议,因此,简易程序中的调查和辩论环节得到较大的简化。经过几年的实践探索,简易程序不再保持传统的审判程序格局,法官不再对被告人是否构成犯罪的问题进行实质性的调查,而主要围绕着被告人是否自愿认罪、是否了解选择简易程序的后果等问题进行快速的庭审活动。最高法院在2003年的一份司法解释中甚至明确要求,被告人自愿认罪,并对起诉书指控的犯罪事实没有异议的,法庭可以直接做出有罪判决。[6]至此,法院通过简易程序审理犯罪事实的功能基本消失,简易审判也就等于法庭对被告人适用刑罚的过程。

(一)现行改革方案的适用效果

在检察机关普遍不派员出席法庭审理的情况下,简易程序并不具有基本的两造对抗特征,那种控辩双方通过行使诉权来约束裁判权的诉讼格局无法形成。对于被告人是否构成指控犯罪的问题,法庭基本上尊重了控辩双方的合意,不再将其作为法庭调查和法庭辩论的对象,而可以直接做出有罪裁决。但是,对于被告人的刑事处罚问题,法庭既无法听取公诉方的指控意见,也通常难以获知辩护律师的意见,而只能从案卷笔录中获得有限的量刑信息。其结果是,从法定量刑情节的遴选,酌定量刑情节的采纳,全部量刑情节的法律评价,再到量刑结论的形成以及量刑裁决理由的提供,这些量刑的决策活动几乎全部是由法庭单独完成的。而这个由一名法官组成的独任审判庭,不仅排斥了控辩双方的参与,而且也省略了评议程序,使得全部量刑裁决都由法官一人单独做出。很显然,相对于那种由合议庭主持的普通审判程序而言,简易程序的设计使得法官在量刑问题上享有更加难以约束的自由裁量权。

法官在简易程序中的自由裁量权一旦不能受到有效的规范,就会带来较之普通审判程序中自由裁量权滥用更严重的后果。尽管案件的量刑结果全都是低于3年有期徒刑的轻微刑罚,但是,诸如缓刑、免刑、单处罚金等非监禁刑,在适用上一旦得不到合理的约束,更有可能触动普通中国人的敏感神经。刑事法官滥用自由裁量权行为的发生,一般都是将犯有重罪的被告人给予较为轻缓的处罚,而适用非监禁刑的过程更容易伴随着权力寻租乃至司法腐败问题的发生。加上简易程序主要适用于基层法院的刑事审判活动,而基层法院的法官更容易受到人情、关系等因素的影响。不仅如此,适用简易程序的案件数量较大,在一些基层法院甚至达到1/3以上。如此高比例的刑事案件竟然是由单个法官独自完成量刑决策过程的,这不能不使人对法官量刑的公正性产生深深的忧虑。

量刑程序的改革是无法绕开简易程序的。但是,最高法院提出的量刑程序改革方案是否考虑到了简易程序的特殊性,从而做出了适当的模式选择呢?

在笔者看来,那种保持法庭调查和法庭辩论的程序格局的设想,在简易程序中是很难得到适用的。这是因为,简易程序历经10余年的发展和探索,逐渐形成了一种快速审理的格局,法庭不再区分法庭调查和法庭辩论,而最多对被告人认罪的自愿性和明智性进行当庭审查,对于被告人的犯罪事实,法庭也不再举行任何形式的法庭调查和法庭辩论,而基本上依据案卷笔录做出有罪裁决。同时,在法庭调查阶段区分定罪调查和量刑调查也是没有必要的。且不说法庭不可能再对定罪问题进行任何实质性的调查,就连量刑事实也没有必要单独建立调查程序。其实,对于量刑问题,中国法院通常都是进行统一的审理,而很少区分所谓的“量刑调查”与“量刑辩论”。对于被告人不持异议的量刑事实,法庭可以当庭予以确认,而根本没有必要进行所谓的“量刑调查”;而对于被告人提出的一些酌定量刑情节,法庭也只是给予被告人及其辩护人发表意见的机会,而不可能组织专门的法庭调查。不仅如此,在法庭辩论中明确区分定罪辩论与量刑辩论也是不明智的。既然法庭在适用简易程序之初就确认被告人构成犯罪,那么再组织“定罪辩论”就没有任何意义了。而对于量刑问题的辩论,由于检察机关拒绝派员出庭支持公诉,被告人一般又不委托律师辩护,因此法庭对这种辩论是难以组织起来的。在司法实践中,所谓的“量刑辩论”会变成法庭对被告方量刑情节的听取过程。

可以看出,假如不考虑简易程序的特殊性,而动辄提出一种适用于所有案件的“统一量刑程序”的话,那么,这种改革方案将是很难得到实施的。要在简易程序中有效地规范法官的自由裁量权,就需要认真考虑检察官出庭支持公诉的问题。没有检察官的出庭,通过诉权约束裁判权的格局将是不可能形成的。尤其是考虑到被告人一般没有委托辩护律师,那些多多少少承担着“客观义务”的检察官,还可以促使法庭对不利于和有利于被告人的量刑情节予以同等关注。因此,检察官重新回到法庭之上,将对法官的量刑裁决产生有效的约束作用。另一方面,在那些适用简易程序的案件中,控辩双方不仅对被告人构成犯罪没有争议,而且对于量刑情节的采纳也很少存在太多的异议。即使在辩护律师出庭的情况下,辩护方最多也只是要求法庭对某些量刑情节予以注意。而这些量刑情节则很少超出控方案卷笔录的范围。有鉴于此,即便将简易程序定位于单纯的“量刑程序”,这种量刑程序也没有必要设计得过于繁琐和复杂,法庭完全可以将审理的重点放在那些可能发生争议的量刑事实上面。

(二)集中量刑模式

那么,究竟如何在简易程序中确立一种适当的量刑模式呢?从基层法院和检察机关的最新改革动向来看,一种新的“集中量刑模式”逐渐在简易程序的适用中浮出水面。“集中量刑模式”具有以下几个基本特征:一是检察机关向法院提出量刑建议,说明要求法庭采纳的量刑情节,并就法庭适用的刑罚种类和刑罚幅度给出建议;二是检察官出席法庭审理,促使法庭对控辩双方存有争议的量刑情节进行有针对性的调查,引导双方就量刑发表辩论意见;三是检察官对若干案件一并提起公诉,促使法庭依次组织对这些案件的量刑审理程序,在对前一案件的量刑裁判结束之后,再来审理后一案件的量刑问题;四是法庭通过“流水作业”的方式,对若干刑事案件依次形成裁判意见,并当庭宣告裁决结论。由于这种量刑程序强调检察官对若干案件的集中出庭,法庭对若干案件的量刑问题进行集中审理,控辩双方主要围绕着有争议的量刑情节展开论辩,因此,笔者将其命名为“集中量刑模式”。

“集中量刑模式”是在基层司法机关对简易程序的改革探索中逐渐形成的。最初,一些地方的检察机关在提起公诉时将量刑建议书随同起诉书一并移送法院,促使法院重视公诉方的量刑意见。[7]后来,为解决简易审判中“检察监督缺位”的问题,一些地方的检察机关推动了“检察官重新出庭”的行动,那种有公诉人出庭的简易审判逐渐出现。[8]但是,假如按照传统的做法,检察官只对单一刑事案件出庭支持公诉的话,这无疑会带来司法资源的极大浪费,造成检察机关公诉效率的下降。于是,一种由同一检察官对多个案件“批量出庭”的做法,在司法实践中应运而生。[9]考虑到法庭在简易审判中直接确认被告人的犯罪事实,简易审判其实就等于对量刑问题的审理,因此,这种“批量出庭”的做法最终发展成为对多个刑事案件的量刑问题集中加以审理的模式。[10]以下是福建省云霄县法院采取检察官“批量出庭”、法庭集中进行简易审理的经验:

“2009年7月8日下午,云霄县法院对5件故意伤害、1件交通肇事和1件非法经营案件集中开庭审理。坐在公诉席上的检察官方进权看了一下时间,从3点15分开始到5点30分,7个案件开庭完毕,平均每个案件用时不到20分钟……从2009年3月起,该县法院每月或每半个月都会集中半天或一天时间,安排简易程序案件开庭,检察院指派专人,连续出庭支持公诉,履行监督职责。截至7月上旬,公诉人分批现场监督庭审40件,平均开庭时间不到半小时。”[11]

而山东省日照市东港区法院依次对5件刑事案件进行了集中审理,庭审主要围绕着5名被告人的量刑问题而展开:

“2009年9月28日,日照市东港区法院开庭审理5起涉嫌盗窃等轻微犯罪的案件。东港区检察院副检察长张杰出庭支持公诉,东港区法院副院长范红军负责独任审判。法庭在统一告知被告人诉讼权利后,对被告人涉嫌犯罪的事实不再进行审理,而直接进人量刑答辩程序。公诉人依次在每个案件中都当庭发表了口头量刑建议。法官就量刑问题征询了被告人的意见,对于被告人委托辩护人的,还听取了辩护人的量刑意见。法庭当庭依次对5名被告人进行口头宣判,除1名被告人被判处监禁刑以外,其余4名被告人均被判处缓刑。经过计算,从8点35分开始到9点30分结束,对5件案件的简易审判不超过1个小时,平均每件开庭时间不到15分钟。”[12]

较之最高法院确定的“相对独立量刑程序”而言,这种“集中量刑模式”具有以下几个方面的优势:一是检察官出庭支持公诉,可以当庭发表量刑建议,对法庭的量刑裁决产生了有效的约束,促使法庭在兼顾各种法定和酌定量刑情节的基础上,选择合理的量刑种类和量刑幅度;二是对被告人是否构成犯罪的问题不再进行实质性的审理,而主要审查被告人认罪供述的自愿性,将有限的庭审时间集中投人到量刑裁判问题上,大大节省了法庭审理的时间;三是检察官同时对数个轻微案件提起公诉,法庭对这些案件集中进行开庭审理,并当庭宣告最终的裁判结论,避免了诉讼资源的浪费;四是法庭在检察官口头发表量刑建议的基础上进行量刑审理,引导双方只就存在争议的量刑情节展开辩论,而不再将全部量刑情节事无巨细地进行调查和辩论,也避免了不必要的量刑审理环节。

当然,在现行刑事司法体制下,这种“集中量刑模式”要想真正得到推广,也会面临一些困难。例如,很多地方的检察机关习惯于“一案一诉”的工作方式,一般不会为迁就法院的集中开庭审理,而采取统一的“批量公诉”。加上刑事案件的发生并没有太明显的规律性,有时候短时间内会有多个轻微案件被起诉到法院,而在另外一些时间,可能多达一月甚至数月都没有一件轻微案件被移送法院起诉。这就使得检察官的“集中出庭”难以实施。又如,法庭经过简易审判,通常都要对被告人判处较为轻缓的刑罚,甚至大量适用缓刑。但在很多地方的基层法院,缓刑的适用一般都要报请庭长、院长予以审批,甚至还要经过法院审判委员会讨论。假如这种法院内部的行政审批程序不发生变化的话,法庭的“集中量刑”也就难以实现。再如,在大多数被告人没有委托辩护人的情况下,纵然检察官出席法庭,也主要是强调一些法定的量刑情节,而被告人本人又很少会提出有价值的量刑意见,这就意味着法庭仍然是基于案卷笔录所记载的事实和信息来做出量刑裁决,而很少顾及到可能存在的酌定量刑情节。这就使得法庭对量刑结论的裁决难以超出检察官量刑建议的范围,被告方对量刑裁决的形成无法发挥实质性的影响。

三、“认罪审理程序”中的量刑模式

在简易程序之外,中国还存在着一种适用于普通刑事案件的特殊审判程序,也就是通常所说的“被告人认罪案件的普通程序”。这一程序并不是刑事诉讼法所确立的法定程序,而是由一些基层法院通过自生自发的改革所创制出来的。最初,这种适用于被告人可能被判处3年有期徒刑以上刑罚案件的“普通程序”,被命名为“普通程序简易审”。2003年,最高法院在一份司法解释中正式确认了这种特别审判程序的合法性,[13]并将其命名为“被告人认罪案件的普通程序”(以下简称为“认罪审理程序”)。至此,在被告人自愿认罪的案件中,我国刑事诉讼制度基本形成了两种简易审判程序并存的局面。
我国现行行政处罚体制存在的弊端及改革思路

胶州市工商行政管理局 高长玉

我国现行行政处罚体制主要是由具有行政处罚权的行政机关和被依法授权、委托组织组成,原则设置集中体现在现行的《行政处罚法》中,而《行政处罚法》实际上也是对我国现行行政处罚体制的一种妥协。当然,它为了解决当前行政处罚过程中暴露出来的一些弊端也采取了一些改革,如确立了实施行政处罚的主体资格制度、相对集中行政处罚制度、罚款决定和罚款收缴相分离制度,但实施效果并不明显,而且还重新暴露出来一些新的弊端,具体而言:

一、执罚机关庞杂、职能交叉的现象仍没有改变,而且还被披上一层合法的外衣。

为了表述方便,我们将具有行政处罚权的行政机关或被依法授权、委托的组织成为执罚机关。在现行《行政处罚法》中,虽然单设了专门一章对行政处罚的实施机关作了规定,但对现行的执罚机关混乱的现状并没有从根本上予以改变,一些原先从事执罚职能的不合法组织通过规章委托,又变相的取得了执罚权,从过去的不确定法律地位摇身一变又成为合法的执罚组织。据统计,我国约80%的法律、90%的地方性法规和全部行政法规、规章都设立了行政处罚权,由此产生了数量庞杂的执罚部门,具体有公安、海关、工商、税务、卫生、质量技术监督、烟草、医药、盐业、农业、林政、交通、路政、渔政、海事、教育、民政、邮政、电信等等诸多部门,执罚队伍过多过滥,造成大盖帽满天飞,老百姓形容为“几十顶大盖帽,管着一顶破草帽”。由于执罚队伍庞杂,不可避免的造成职能交叉、重叠。对某些违法行为,由于执法风险大,利益小,导致执罚部门互相推诿、踢皮球;对某些含金量高的违法行为,执罚部门又相互争权,竞相处罚。同时,由于执罚部门过多,又在某些部门形成执法人员数量不足的形象,执罚活动靠搞突击执罚、联合执法来完成执法任务,以应付上级的检查。

《行政处罚法》第十六条虽然规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但因为该法律条款非强制性条款,每个执罚部门必然片面强调自身职能的重要性和专业性,肯定不愿轻易得将自己的执罚权交由其他部门行使,这样,执罚部门庞杂的现象就不可能从根本上得到改变。而且随着法律、法规和规章的不断增加,一些新的执罚部门就会不断出现,执罚队伍将更加混乱。

二、行政处罚决定权交由行政机关行使,是导致行政权力极度膨胀的重要根源之一。

行政处罚是对公民或组织人身、财产、行为的限制和剥夺,是一种惩罚权,应属司法权的范畴。而我国现行行政处罚体制是在过去计划管理体制下逐步形成的,过分强调了行政权威,而忽视了国家权力分权制衡的原则,一些行政机关借助历史机遇,获取大量的行政处罚权,通过多年的苦心经营,不进行政职权遍布公法领域,而且还将触角逐步伸向私法领域,一行政权力干预公民或组织之间的平等主体之间的私权纠纷。

行政机关千方百计争夺行政处罚权,一方面是为了表明自己部门的重要性,确保自己在历次政府机构改革中能够保住一席之地,这也是政府机构改革似乎走不出膨胀-----精简-----再膨胀-----再精简的怪圈的一个重要原因。另一方面,拥有行政处罚权也能给部门自身带来一定的经济利益。我国现有行政执法部门的经费名义上是执行收支两条线,但真正落实的仅是少数。大多数执罚部门经费短缺,必须靠上级财政部门的罚款返还来弥补。更有一些执罚部门的经费实行自收自支,靠直接坐支罚款收入来维持。这种财政保障体制就必然导致了趋利执法和自费执法的现象,一些部门不是重在纠正违法行为,而是罚款了事。有的部门甚至希望、鼓励当事人违法,因为这样才能有钱可罚,由此形成了“养违法”的现象。如某地公安派出所为罚款创收,竟然招聘卖淫女做诱饵,钓嫖客来嫖娼,创造了执罚机关执罚创收的奇闻。利益的趋势只能驱使行政机关更加愿意滥用行政处罚权,总是千方百计的保留和争取更多的行政处罚权,从而引发行政权力的再度膨胀。

三、现有行政权力不能满足行政处罚的需要,起不到真正惩罚违法,纠正违法,保护第三人合法权益的目的。

现有行政机关的大部分行政权力是与其行使宏观调控、社会管理和公共服务等职权相匹配的,劝导性、指导性较强,法定强制力相对司法权而言比较弱。目前,除公安、海关等少数行政执法机关拥有对人、对物的行政强制权外,其他机关一般不具有这种行政强制权。而现行行政处罚过程中,又不能没有上述权力的保障。诸如现行行政除案件的相对人作伪证;向行政机关提供假证;拒不提供有关材料、信息;拒绝行政机关检查;拒绝接受行政执法机关的行政调查等诸多现象,在现有行政处罚体制中运用现有行政权力都不可能合法有效的予以解决,寻求司法支持又缺乏可操作性法定程序,导致行政执法人员或采取非法手段行使行政权,或渎职、失职不作为。这两种做法都是对法治社会的一种践踏。要改变这种状况,必须对现有体制进行彻底改革。

我国现有行政处罚案件有相当多的都和第三人权益受到侵害相联系。第三人希望国家在对违法行为进行处罚的同时,能够使自己受侵犯的权利得到救济。显然,这种救济最终还需司法权来保障。而我国现有行政保护制度中,如商标权保护、消费者权益保护、治安案件人身伤害赔偿等,虽然赋予相应行政机关在进行行政处罚的同时,可以对涉及民事赔偿的部分一并做出处理,但并没有法律最终强制力。而且,一些行政机关担心引起行政诉讼,也不愿意履行这部分职权,使这类法律规定形同虚设。

而且,现行行政处罚程序所设置的一般程序,诸如立案、调查、内部法制核审、处罚告知、听证、决定处罚、强制执行、行政复议、行政诉讼等程序繁琐,虽然耗费大量政府资源,反而很难达到预期目的。

我们知道,行政执法体制必须符合国家权力分工制衡与协作的原则要求,必须体现国家意志的唯一性、强制性和有效性。我国目前的政府机构改革虽然蕴含着较为深刻的制度创新思想与举措,但仍是一种过渡性的改革,其直接目的不过是在于解决目前较为突出的矛盾,具有头痛医头,脚痛医脚的性质,而缺乏前瞻性与预防性。法律体制改革必须具有前瞻性,行政处罚体制改革也同样如此。是体制改革迁就于行政处罚现状,还是行政处罚改革适应时代的发展,确实是一个值得考虑问题。我们应该借鉴包括西方法制社会在内的所有人类文明成果,结合我国实际,与世俱进,建立一套新的能够适应现代法制社会要求的行政处罚体制,而不是修修补补,应付了事。具体而言:

一、将现有执罚部门适当集中,仅赋予其当场行政处罚权和一般程序调查权、行政处罚建议权。除公安、海关、税务部门外,其他部门执法权全部合并,统一交由各级人民政府行使。根据我国宪法和各级人民政府组织法的规定,各级人民政府是国家行政机关,享有包括行政执法权在内的国家行政权力。但实际上各级政府的执法权力都分散到政府的各部门手中,造成部门林立,权力分散。行政处罚体制改革就是要还完整行政权与政府。将行政处罚案件调查权与决定权分离,是按照行政权与司法权分工原则,将行政处罚决定权从现有行政权力中剥离出来。

考虑到目前违法行为大部分属于性质轻微的状况,可以授权行政机关行使相对人没有异议的当场处罚权,但仅限于案件事实简单清楚,不需要另行调查取证,仅处以警告或一定数额以下的罚款的行政处罚。除此之外,行政机关只能依法对违法行为进行行政调查,并提出行政处罚建议。

二、专门成立行政法院,由其行使行政处罚决定权、行政强制措施决定权、行政处罚强制执行权。依托现有人民法院的行政庭,单独成立行政法院,由行政法院的行政法官根据行政机关的申请,针对违法行为签发行政调查令,行政执法人员持行政调查令对违法行为人或组织进行强制性的行政调查,必要时可以申请行政法官签发行政强制措施令,对涉案物证进行查封、扣押。由于一切活动都是由行政法官决定,既保证了司法权对行政权的时时监督,又赋予了行政调查行为的权威性。违法相对人的一切拒绝、阻挠调查行为都可被视为是妨碍司法行为而受到追究,从而解决了现行行政处罚手段过软的弊端。行政法院通过对行政机关收集的证据和处罚建议的审查,听取违法相对人的陈述和申辩,独立行使行政处罚决定权。对行政法院做出的处罚决定,只有违法行为人可以上诉。逾期不上诉的行政处罚决定即发生法律效力,违法行为人必须履行,拒不履行的,由行政法院强制执行。

三、行政处罚案件的起诉权由县级以上人民政府法制机构行使。县级以上人民政府法制机构仅负责诉讼程序的操作,不参与行政调查取证,代表国家对行政处罚案件向行政法院提起诉讼。

对现有行政处罚体制的改革,由于涉及到行政权、司法权的重新分配,牵扯到许多部门的利益,肯定会有很大的阻力。但这应是我们今后改革的方向。我们应当先从理论上、思想上掀起一场大讨论,百家争鸣、百家齐放,使之更加完善,然后以法律的形式予以确立。只有断然废除一切不合理的体制,重新确立一套完善、科学的运作制度,才会使政府在管理社会和经济事务中发挥更大的作用。



参考文献

1、胡锦光著《行政处罚研究》 法律出版社

2、应松年主编《行政法学新论》 中国方正出版社

3、钟明霞《我国行政处罚法的缺陷分析》(《法学》杂志1998年第4期)

4、黄坚宏、吴建依《关于行政法基本原则的再思考》(《法学研究》1999年第6期)