析人民法院国内民事案件送达
存在的问题及对策

（广东省深圳市龙岗区人民法院:向翔）

近年来，随着我国加入WTO后，社会经济高速发展，人民群众的社会活动日益频繁，民事案件大量增加。作为为国家经济建设保驾护航的法制建设也在逐步完善，人民法院的审判工作也显得尤为艰巨。为保障人民法院审判工作的顺利进行，法律文书送达难的问题是当前法院审判改革亟待解决的重要方面。
人民法院受理的大量民事案件都是自然人，很多当事人的居住、工作环境复杂，有的甚至居无定所、无职无业，流动性很大，而且当事人的法律素质普遍不高，有的甚至不配合法院工作，给法院送达法律文书造成了很大的困难。公司、企业或其他组织的民事案件也由于其住所地与实际经营地不一致、“皮包公司”、“名存实亡”等原因造成送达难等问题。如何解决人民法院受理的国内民事案件送达难的问题，笔者主要从以下几个方面去剖析，谈一点改革上的建议。

一、立法上的障碍和司法实践上的偏差与困难。

根据《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称“民诉法”）及其他法律规定，民事送达分为以下几种送达方式：直接送达，委托送达，转交送达，邮寄送达，公告送达。

（一）直接送达
《民诉法》第七十八、七十九条，最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见（以下简称“民诉法意见”）第81、82、83、84条规定了直接送达的两种情况：一种是被送达人配合的直接送达，另一种是被送达人不配合的留置送达。由于现行的《民诉法》是在我国当时处于计划经济体制的背景下产生的，从其当时的立法思想上来讲，立法者认为人民群众的住所很稳定，具有一种“安居”的想法。但实际生活和工作中，随着我国改革开放、经济建设的进一步发展，人民群众因为生活、工作等方面的需要，造成人口社会流动性日益趋大，并且跨省、跨地区的流动，可以说是原立法已不能适应现代社会关系的发展，反而违背了立法本意。
对于当事人签收的尚可，而对于当事人不配合的留置送达，《民诉法》给予了很严格的限制，要求人民法院必须要邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场见证，法律也没有明文规定基层组织或所在单位有义务必须见证。这体现了立法对司法工作的不信任，而且对不配合的当事人仅能采取拘传的强制措施，制裁力度远远不够。当时的立法本意是认为当事人及其他人员对人民法院审判工作的支持与配合，而在现实司法实践中，却经常遇到被送达人拒收的情况，由于其基层组织或者所在单位的代表法律意识不强、怕得罪人而不愿意到场见证，即使到场了也不愿见证。
遇到有的当事人恶意逃避送达，明明他是被送达人本人或者是被送达单位负责人却不承认，无法证明其身份的情况，法律没有明文授权给法院工作人员有事前查验其身份证的权利，使法院送达工作无所适从。由于立法上的缺陷，导致了现实工作中被送达人往往拒绝送达，恶意逃避送达等现象的产生。面对以上妨害诉讼的违法行为，法院却无可奈何，也没有较为严厉的惩戒手段，从而增加了人民法院审判工作的难度。使法院送达费时费力且见不到成效，增加诉讼成本，浪费司法资源，使审判工作步履维坚。
虽然最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》（以下简称“简易程序规定”）第十一条规定了在被送达人拒绝签收，被邀请的人不愿见证的情况下，送达人可以注明情况进行留置送达。但是这仅仅只是在简易程序中适用，而没有规定可以在普通程序中适用。这是立法上给人民法院的送达、审判工作造成的困难。
在法院审判改革过程中，为有效提高送达效率，各地法院均通知被送达人到法院来领取法律文书，这在司法实践中也存在理解和做法上的偏差。
被送达人为自然人的，该当事人因故不能亲自来法院领取法律文书，口头委托其他成年人来领取，不能出具授权委托书，但来人又能提供二者的身份证原件或同住家属的户口本原件，是否可以按《民诉法》第七十八条之规定送达给该成年人。一种意见认为可以参照适用该规定送达给来人；另一种则认为无法辨别来人与被送达人的关系，且该规定只适用于法院送达人员到被送达人住处去送达的情况，不能送达给来人。
被送达人为法人或其他组织的，其法定代表人或主要负责人、诉讼代理人因故不能亲自来法院领取法律文书，而叫其工作人员来领取，来人能出示其单位工作证，但不能出具授权委托书或单位介绍信的，是否可以按《民诉法》第八十一条之规定送达。一种意见认为只要具有单位工作证明便可参照适用该规定送达给来人；另一种则认为无法证明该工作证明的有效性和是否实际委托，必须出具书面授权委托书或单位介绍信，否则不能送达给来人。
被送达人及其诉讼代理人、代收人均因故不能来法院领取法律文书，由诉讼代理人、代收人签字书面转委托给第三人领取，但被送达人并未在转委托书上签字或盖章的，是否可以按《中华人民共和国民法通则》第六十八条之规定送达。一种意见认为可以；另一种则认为转委托须得到原委托人（即被送达人）的同意，其有效性直接影响到当事人的诉讼权利，且此类转委托效力待定，具有不稳定性，不利于诉讼活动的正常进行，第三人须出具被送达人签名的授权委托书，否则不能送达给第三人。
被送达人及其代理律师因故不能来法院领取法律文书，代理律师委托其律师事务所的其他工作人员，且持有该律师签名并律师事务所盖章的委托书或介绍信，但被送达人未签名或盖章的，是否可以送达。一种意见认为代理人是由律师事务所接受委托而指派的，也可以就代收法律文书事项指派其他人，应可以送达；另一种认为属于转委托，必须持有被送达人授权的委托书才为有效送达。
由于现行法律及司法解释均未对以上问题有明确的规定，当事人对如何是有效送达也有不同的理解，容易造成对法院的对抗情绪，导致投诉的增加，影响法院审判执行工作。

（二）委托送达
《民诉法》第八十条、《民诉法意见》第86条规定了在直接送达有困难的情况下，可以委托其他人民法院送达。在司法实践中，对不在本辖区的当事人，受案法院是委托其住所地法院进行送达。但受托法院往往由于责任心不强，积极性不高，搞地方保护主义，而没有及时送达，甚至故意不去送达，造成了委托法院送达不能。而委托送达又计算审限，由于“委而不送、送而不达”造成案件超过审限，影响了正常的结案工作。
还有，二审法院在委托下级法院送达终审裁判文书时，往往由于一审法院因发回重审或改判而怠于送达，造成当事人申请执行困难，甚至已过申请执行期限不能申请执行，从而导致当事人投诉法院，使法院工作陷入被动的困境。
虽然《人民法院审判纪律处分办法（试行）》第五十九条规定了案件承办人为谋私利拖延办案或过失拖延办案承担责任的情况，但该规定并没有明确指出适用送达，而且是须造成“严重后果的”才给予纪律处分。由于对委托送达没有专门的立法或司法解释，易使担负送达任务的法院工作人员消极送达，人为地使阻碍了法院正常的审判执行工作。

（三）转交送达
《民诉法》第八十一、八十二、八十三条，最高人民法院《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》（以下简称“审理期限规定”）第十条第（四）项规定了适用的特例对象为在军队、被监禁、改造、劳教的当事人，以其送达回证签收的日期为准。
笔者认为对于在军队、被监禁、改造、劳教的当事人，其单位具有特定性和稳定性，法院向其送达以送达到单位签收即可。立法应当对其给予充分的认可，这些单位都属于国家机关，有严格的程序规定，没有必要以当事人的签收为准。目前立法的规定完全没有必要，也体现了立法对其所在的部队、看守所、监狱、劳教所这些国家机关送达转递工作的不信任。对在军队的当事人必须要经过部队团以上单位的政治机关转交，转交给团以下机关和团以上单位的其他机关还不合法。笔者认为有种立法歧视在里面，不利于我国立法的发展。同时也在实际操作中增多了送达转递的环节，延长了时间，而且转交送达算入审限内，不便于人民法院尽快结案，人为地给法院审判执行工作增加了困难。

（四）邮寄送达
《民诉法》第八十条、《民诉法意见》第85条规定了邮寄送达以挂号信回执上注明的收件日期为准。由于邮政事业具有国家垄断性，邮政管理局还属于国家行政机关，一般的速递公司不能办理邮递业务。所以在司法实践中，人民法院只能到邮政局去办理邮寄业务。据笔者了解，邮政局现处于国家机关机构改革过程中的转型阶段，由国家行政机关向自负盈亏的企业化发展。由于垄断性和利益驱动，挂号业务的利润不足以使邮局在其工作中获得很大的经济效益，加之人力、物资缺乏，邮寄周转环节过多的缘故，从而造成回执时间很长。在实际工作中，邮局往往没有把回执主动送回给法院。在审判业务日益繁重的情况下，法院也不可能做到每次邮寄法律文书都到邮局去跟踪索要邮件回执，也不符合加快法院工作步伐的改革要求。若要想得到高效的邮递服务就必须采用邮局的“特快专递”业务，这项业务具有快速性和直达性的特点 ，能提高了法院有效送达的质量，但诉讼成本非常之高。采用“特快专递”送达法律文书，根据邮局目前的收费标准，在其基本收费标准500克以下、周边地区就须人民币20元整。这在经济发达地区的法院尚可承受，而在经济不发达地区的法院，由于办案经费紧张而无法做到，也不符合我国的国情。
具体的送达任务是由邮递员去完成，而法律没有明确邮局送达的法律地位，也没有规定邮递员在遇到当事人拒绝签收法律文书时可否适用留置送达，邮递员只好退回给法院，造成送达不能。当被送达人不在送达地址时，邮递员交由其他人代收，法律文书是否由当事人实际收到，其送达的法律效力是否产生受到质疑。若代收人及时转交尚可；若代收人没有及时转交，当事人已过举证或上诉、申请执行期限才收到，根据法律规定，当事人就丧失了该项权利，立法上就没有体现到对当事人权利的保护；若代收人根本就没有转交，法院却毫不知情，只好一直等待，有的法院在等待后仍无音讯的情况下，采取公告送达缺席判决，后来当事人出现了，案件往往被二审法院以违反诉讼程序发回重审。
虽然《简易程序规定》第二十九条的规定“邮件回执上注明收到或者退回之日即为送达之日”，但是该项规定也只是适用于简易程序，并未明确指明可以适用于普通程序，在立法上阻碍了司法实践工作。

（五）公告送达
《民诉法》第八十四条、《民诉法意见》第88条对适用公告送达进行了简单的规定，明确了公告送达为当事人下落不明或穷尽以上送达手段而不能才采取的最后一种送达方式。对于何为“下落不明”，我国法律没有明文规定，最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见（试行）第26条规定：下落不明是指公民离开最后居住地后没有音讯的状况。由于对其没有时间和具体操作上的规定，令法院无法判断，无法适用。在审判执行实践中，往往一些恶意逃避送达阻碍诉讼的当事人“下落不明”后，又突然出现，并以“没有下落不明”投诉法院，使法院审判执行工作陷入被动。
国内民事案件当事人公告的时间为60日，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十三条第三款的规定，还要指定举证期限不得少于30日，计算起来公告送达需90日以上。若要穷尽以上送达手段再采取公告送达，就使结案遥遥无期，虽然公告送达不计算审限，但却延长了审理执行案件的时间。往往在司法实践中造成很多法院还没有穷尽送达手段就进行了公告送达，造成了当事人的投诉。

二、规范送达的对策及建议

由于经济、生活、法制环境的改变，现行法律及司法解释关于送达的规定已不能适应法院日益繁重的审判执行工作的需要。一些过于原则化、限制性太多、对司法工作的不信任、不具有可操作性的规定亟待修改。这也是造成送达难的根本原因之所在。
笔者认为，我国关于送达的立法可以因地制宜的借鉴外国法院的司法送达制度。日本《民事诉讼法》第99条规定：送达，除另有规定外，由邮政或执行官进行。在由邮政送达的情况下，以从事邮政业务的人为实施送达的公务员。第103条规定：送达应在被送达人的住所、居所、营业所或事务所进行。德国、法国等国家还规定了随时送达制度，即在任何时候、任何地点，只要看见被送达人，就可以向其送达。美国的民事送达程序建立了“原告负责向被告送达”的制度，以原告义务的形式促使向被告送达任务的完成，这是美国与我国在民事送达方式上最重大的区别。在120天的规定送达期内，原告可委托任何超过18岁的有民事权利能力的美国公民来实施送达任务，向被告送达起诉状副本及其他法律文书，并向被告发出《诉讼通知书和放弃送达请求书》，因为被告须承担原告因为合理送达而产生的一切费用。若原告送达不到，就须承担因送达不能而产生的不利的法律后果。同时，美国民事送达程序中，还有一个“适龄适智”的原则，即为被送达人暂时不在住所时，送达人将法律文书留置在该住所的，该住所地居住的具有成年、正常智力的人签收同样为有效送达。我国由于法律渊源、人文环境及历史背景等方面的不同当然不能生搬硬套，可以适当的对现行的立法进行改善，以达到我国民事案件高效送达的目的。

（一）在直接送达方面
立法规定直接送达可以采用“随时送达”制度，即在任何时间、任何地点，只要法院送达人遭遇被送达人便可以向其送达法律文书，被送达人有义务签收，如果拒不签收可以现场留置送达，皆为有效送达。对于当事人恶意逃避送达的行为由立法授权，可采取较为强硬的妨害民事诉讼的司法强制措施，如罚款、拘留等。在送达意义上强化送达目的，即重点是让被送达人知道法律文书所表述的内容，并告知被送达人其不依照法律文书内容实施的法律后果。
取消要求人民法院必须邀请“有关基层组织或者所在单位的代表到场见证”的规定，或者由最高人民法院和国务院联合制定一套关于基层组织、所在单位如何协助法院送达工作的规定，强化其义务性并明确其法律责任。在规定中明确法院可要求基层组织、所在单位代收，其代收后必须于七日内转交给被送达人，立法授权代收的基层组织、所在单位享有留置转交权，不论被送达人是否收取，只要实施了法律文书实际转交的行为即可。基层组织、所在单位须于转交完毕三日内向法院出具已实际送达的证明，若不转交或拖延不转交或转交了拒不出具转交证明，由立法授权法院可对基层组织、所在单位及直接责任人采取司法强制措施，以保证法院工作的严肃性和送达的有效性。
国家商检局


国家进出口商品检验局关于印发《进口商品安全质量许可制度实施细则》的通知


（国检监［１９９７］２３６号）

各直属商检局：

　　现将修改后的《进口商品安全质量许可制度实施细则》印发给你们，请遵照执行。执行中有何问题，及时报国家商检局。

　　１９９２年印发《进口商品安全质量许可制度实施细则》同时废止。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家进出口商品检验局

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九七年七月十一日

　　　　　　　　　　进口商品安全质量许可制度实施细则

　　　　　　　　　　　　　　　第一章　总则

　　第一条　为加强对进口商品的安全质量检验和监督，适应环境保护的要求，维护国家和消费者的利益，确保人身和财产安全，根据《中华人民共和国进出口商品检验法》、《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》和国家商检局发布的《进口商品安全质量许可制度实施办法》，制定本细则。

　　第二条　本细则适用于《实施安全质量许可制度的进口商品目录》（以下简称《目录》）内的商品。

　　第三条　凡属《目录》内的进口商品，必须获得国家商检局签发的“进口商品安全质量许可证书”并加贴国家商检局批准使用的“ＣＣＩＢ”安全标志，方准进口。

　　第四条　国家商检局主管进口商品安全质量许可制度工作。国家商检局质量许可制度办公室作为国家商检局的办事机构负责组织和管理进口商品安全质量许可制度工作、拟订实施商品的《目录》、负责办理《目录》内少量进口或为科研等特殊情况进口商品安全质量许可免办的证明、负责更改安全标志样式制作方式的审批工作以及负责组织和管理国内流通领域进口商品的市场监督抽查工作。国家商检局指定中国进出口商品质量认证中心（以下简称“认证中心”）负责进口商品安全质量许可制度审查工作，并组织国家商检局设在各地的进口商品质量许可制度审查部（以下简称“审查部”）负责国家商检局指定商品的安全质量许可制度的实施工作。国家商检局指定的商检机构或商检实验室（以下简称“检验机构”）负责国家商检局指定商品的安全性能检测工作。

　　　　　　　　　　　　　　　第二章　申请

　　第五条　自《目录》公布后，国外厂商或其代理人（以下简称“申请人”）即可向认证中心提出书面意向申请书并交纳申请费。意向申请书内容应包括申请商品的名称、型号、规格及有关资料、生产厂和申请人的名称、地址、电话、传真等有关信息。

　　《目录》内商品原则上按型号提出申请。不同生产厂生产的同型号商品或同一生产厂在不同生产地点生产的同型号商品，应分别申请。

　　第六条　接到申请人的意向申请书后，认证中心向有关审查部寄送任务书，有关审查部会同检验机构审查申请资料后按申请商品划分成申请单元由审查部向申请人寄发正式《申请书》。

　　申请人须在接到《申请书》四十天内办完申请手续，否则申请自行作废。申请手续包括：申请人按照《申请书》所列要求向指定审查部寄送填写好的《申请书》，提交有关资料（具体要求见认证中心规定），寄送样品，声明样品处理意见并支付样品检验费、资料审查费等项费用。

　　申请人提交的一切资料及申请书均应用中文或英文书写。

　　　　　　　　　　　　　　第三章　样品检验

　　第七条　有关检验机构收到样品和有关资料后，按照相应商品的安全检验项目和标准（见认证中心规定）对样品进行检测。检测结束后，检验机构应将检验报告及有关资料送交有关审查部。

　　对已申请并通过检测的基本型产品的系列产品或变型产品，只检测与基本型不同部分的有关项目。

　　国家商检局可委托其认可的国外检验机构进行部分检测工作，或者由国家商检局指定认证中心派出专家组监督生产厂进行检测。

　　在检测过程中，若增加检测项目，有关审查部应通知申请人补交检测费后再进行检测。

　　第八条　样品检验后，有关审查部向需要领回样品的申请人寄送“领取样品通知书”。申请人收到“领取样品通知书”一个月内到指定地点办理样品领取手续。逾期不取的样品交中国海关处理。

　　第九条　若样品检测合格，由有关审查部通知申请人缴纳生产厂生产与检测条件审查费并向申请人寄送工作调查表。

　　若样品检测不合格，由有关审查部向申请人寄送“样品检验不合格通知书”并说明样品与标准不符合的项目及检验结果，或者寄送“样品补充检验通知书”并通知申请人缴纳补充检验所需费用。对收到“样品检验不合格通知书”的产品，申请人自通知书签署之日起六个月后，方可再次提出申请。

　　　　　　　　　 第四章　生产厂生产与检测条件的审查

　　第十条　生产厂的生产与检测条件应能确保所申请的产品符合中国的有关标准和规定。

　　第十一条　在收到生产厂返回的工厂调查表后，受国家商检局的委托由认证中心具体负责组织审查组赴工厂对其生产与检测条件进行审查。审查工作按照《生产厂生产与检测条件审查纲要》（见认证中心规定）进行。

　　第十二条　生产厂的生产与检测条件审查合格，由认证中心通知申请人。

　　生产厂的生产与检测条件审查不合格，由认证中心报国家商检局备案同时向申请人寄发不合格通知书，详细说明生产厂的生产与检测条件不合格的项目和审查结果。地收到“不合格通知书”的申请人，自通知书签署之日起六个月后方可向认证中心重新提出审查的申请。

　　　 第五章　安全质量许可证书及“ＣＣＩＢ”安全标志的审查和使用

　　第十三条　样品检测和生产厂生产与检测条件审查合格后，由有关审查部核实审查组的生产厂审查确任书和工厂调查表等文件，并连同样品型式试验报告和进口商品安全质量许可证报批表送认证中心，由国家商检局签发“进口商品安全质量许可证书”并定期公告获证情况。

　　第十四条　申请人收到“进口商品安全质量许可证书”后，即可向认证中心及国家商检局指定的机构购买“ＣＣＩＢ”安全标志。“ＣＣＩＢ”安全标志应在产品出厂前贴在产品的规定部位。

　　　　　　　　　　　　 第六章　日常检查和监督

　　第十五条　认证中心或国家商检局认可的国外检验机构按照《对生产厂日常监督检验内容》（见认证中心规定）对已获得“进口商品安全质量许可证书”和允许使用“ＣＣＩＢ”安全标志商品的生产厂，进行不定期的日常检验。检查每年不少于一次。

　　第十六条　生产厂生产与检验条件或现场抽测的产品安全项目的检验不合格，认证中心报请国家商检局同意后，通知申请人暂停使用并封存未使用的“ＣＣＩＢ”安全标志。

　　请求恢复使用“ＣＣＩＢ”安全标志时，申请人应向认证中心提出书面申请，经对生产厂或样品重新检查或检验合格后认证中心通知申请人恢复使用“ＣＣＩＢ”安全标志并报国家商检局备案。

　　第十七条　已获得“进口商品安全质量许可证书”的商品，当生产厂的生产与检测条件、产品安全关键件、产品结构等发生变更时，申请人应将变更情况及时通知有关审查部并经认证中心确认后，方可继续使用“ＣＣＩＢ”安全标志。对涉及商品安全性能的上述变更，原则上需要重新进行样品或有关部件的检验。

　　第十八条　连续一年以上不生产获证产品的生产厂再生产获证产品时，申请人须提前向有关审查部申报。各审查部应将有关情况及时报送认证中心。

　　第十九条　商品进入市场后由国家商检局会同国家工商行政管理局组织地方商检局和工商行政管理局进行联合监督检查，检查中发现应贴而未贴“ＣＣＩＢ”安全标志的商品，由商检局和工商行政管理局联合封存其商品，按有关规定处罚后，现场抽取样品进行安全项目检测，合格者加贴商检绿色验讫标志，不合格者按本办法第二十条规定进行处罚。

　　第二十条　有下列情况之一者，由国家商检局吊销“进口商品安全质量许可证书”，并收回“ＣＣＩＢ”安全标志。

　　一、已获得“进口商品安全质量许可证书”的商品进口时，发现有两批安全性能不合格或安全关键件与获证商品不符；

　　二、在生产厂抽封的样品，经检验（包括扩大抽样复查）不合格；

　　三、申请人擅自在未经批准的商品上使用“ＣＣＩＢ”安全标志；

　　四、在市场监督抽查中，发现安全性能不合格或安全关键件与获证商品不符。

　　第二十一条　国家商检局发布吊销“进口商品安全质量许可证书”公告。自公布发布之日起六个月内被吊销商品不得向中国出口，六个月后申请人方可重新提出申请。

　　第二十二条　擅自进口和销售未获得“进口商品安全质量许可证书”和没有“ＣＣＩＢ”安全标志的《目录》内商品，或者伪造、变造、盗用“进口商品安全质量许可证书”或“ＣＣＩＢ”安全标志的，按照我国有关法律、法规处罚。

　　　　　　　　　　　　　　　第七章　附则

　　第二十三条　检验或审查人员对生产厂进行审查、日常检查和监督及抽封样品时，申请人应提供工作上的方便，并协助办理入境签证等有关手续。

　　第二十四条　申请人应按照中国国家有关收费规定向认证中心支付各项费用，包括申请费、样品检测费、资料审查费、生产与检测条件审查费、证书费、日常检查和监督费、抽查样品检测费、管理费、印制或模压标志手续费和“ＣＣＩＢ”安全标志工本费等。

　　第二十五条　认证中心、各审查部、检验机构、认可的国外检验机构应对申请商品的技术、生产厂的生产与检测技术、检验和审查结果等对第三方保密。

　　第二十六条　认证中心、各审查部、检验机构、认可的国外检验机构应将每年的工作总结报国家商检局。

　　第二十七条　对《目录》内符合免办条件的商品，需持国家商检局质量许可制度办公室签发的《免办进口商品安全质量许可证证明》，到当地商检局报验，经检验合格加贴商检绿色验讫标志后，方可使用和销售。

　　第二十八条　申请人要保管好有关审查部寄发的《生产厂日常跟踪细则》，以供查厂人员备查。

　　第二十九条　申请人对检测或审查结论有异议时，依据国家商检局《进出口商品复验办法》的规定进行复审申请。

　　第三十条　本细则自一九九七年八月一日起执行，由国家商检局负责解释。一九九二年五月十日发布的《进口商品安全质量许可制度实施细则》同时废止。