观察社会现象，体味执法现状
肖文
思索：①台湾文学评论家龙应台女士曾说过:现在的学生缺乏对世界的关心，缺乏价值判断力，缺乏充分的道德勇气。的确，我们的学生从初中高中到大学，几乎远离现实的社会，在四面围墙的校园里紧张的学习，不常把头伸出来看看外面的世界。记得前一阵，有许多专家进行了一系列关于社会现象的调查，竟有五成的学生很坦率地回答:"不知道!"或是"不关心!"。然而，，我很庆幸学院在大一的时候就安排了我们作社会调查这项工作，为我们观察社会、了解社会和提前迈入社会奠定了坚实的基础。下面我就简单介绍一下我一周的实践过程与种种感悟。
第一天 ：数十条报道震惊了我

报道(一):中央电视台《焦点访谈》节目曝光了安徽省淮南市的城管执法人员在执法行动中，对十几名群众拳脚相加的劣迹。
②报道(二):在广州市天河区员村摆地摊的李月明与员村街道办事处城管科的工作人员发生争斗，结果李被活活打死。
报道(三):只因一个烧烤摊子，弟弟被城建监察部门的人打伤，父亲的脚被执法车轧骨折。在去取证时，竟被人扯了胶卷摔了相机。十多天过去了，而至今任何说法也没有。
报道(四): 靖远县交通局县乡公路管理站的稽查车为了查收养路费，对靖远县平堡乡金园村25岁的农民金小平驾驶的三马子进行追堵，三马子在一铁路桥洞下发生交通事故，金小平身亡。
报道(五):一位老大爷由于生活困难，靠在车站蹬三轮拉人挣钱,然而,当地的执法人员二话不说就把那位老大爷暴打了一顿，原因是："妨碍了我们的工作。"（看到这则报道我想问，难道你们这些人的行为就不影响执法人员的形象，就不影响城市的形象?无缘无故的打人就是你们这些执法人员应该做的事吗?俗话说:"知法犯法罪加一等。" 你们这些执法人员都有如此的行为，还能让老百姓为社会做些什么呢？)
上述这五条报道是我从几十条暴力执法的信息中选出来的，数目之多让人震惊，搜集材料虽然辛苦但是通过这些材料让我了解了现在我国的执法人员在执法的过程中存在的不足及需要改进的地方。归纳以下几点不足之处：
(一)是执法队伍鱼龙混杂，整体素质偏低。现在有些执法人员其实是临时工或合同工，加之进人把关不严，致使一些执法人员的素质极其低下,不经严格培训上岗。
(二)是执法人员的法治意识淡薄，在有些执法人员的头脑中只有权力而没有法律。
(三)是主管部门对执法过程中的知法犯法过于纵容。出了事，领导总是盖着、捂着，致使执法人员的胆子越来越大

改进的方法：提高整体素质，从领导抓起，增加法律观念，实现资格上岗。
第二天：实践的开始
经过第一天的初步了解,不仅让我坚定了自己所选的题目同时增加了我写好社会调查的信心。
早上一起床，我就准备了照相机、纸、笔等一些最基本的东西出发了，由于我家住在比较繁华地带，要进行调查是相对较容易的。话虽这么说，但一上午的成效却微乎其微，发出去的调查收回的不多，接受采访的人很少，我回到家中总结了上午调查存在的不足，待晚上我家附近总有许多小商小贩摆地摊买东西，而白天他们大多都不出来，所以相对来说朴拙的机会会很少,等到晚上8点我又出发了。在体北麦当劳门口人行道上，摆地摊的彼彼皆是,屡屡听见小贩们的叫卖声，我挤过拥挤的人群充当购物者,在挑选东西的过程中，我不时和小贩们聊天，和他们聊天我知道了许多许多，比如那些城管们如何执法，如何抢摔他们的物品，如何把那些物品据为己有……
同时，在我和那些执法人员聊天的时候他们也会有他们这样做的理由：因为对方（小商小贩）阻挠执法，我们是依法行政，不如此，就无法维持市场秩序和社会治安。 理由固然冠冕堂皇，但无论什么样的理由，能比老百姓的生存、能比老百姓的身家性命更重要吗？ 我们不排除执法过程中存在的阻力，但我们的执法者应该认识到，不管有多大的阻力，都不是暴力执法的理由。
那天晚上我回家很晚，我一直在考虑他们说的那番话……
第三天：眼见为实
带着昨天的种种问题，我继续了今天的工作，在我不断观察和与他们聊天的过程中发现执法人员在"抄"小贩物品后，既不给暂扣清单，更不用说签字、盖章了，这显然是处罚主体的不明确，而且是程序违法。就在这时，一阵吵闹声引来了许多围观者，于是我跑过去看个究竟，原来……小贩和执法人员吵了起来，小贩喊道："前两天你拿走的东西总共有六百多块，东西呢？"那个执法人员傲慢的说“你的东西上交了。”小贩带着哭腔地说：“交给谁了，有手续吗？”这时城管的人不做声了，后来解释不清，索性又说东西丢了，找不见了。
那些执法人员走后，有人小声说："咳……东西，其实就是那帮人给分了。"这时，还有人议论道："不错了，他们没动手，前两天我看见有几个小贩和城管打起来了。"
在实践工作的第三天，我在本子上记录了如下内容，也算是我对中国执法现象的一些理解：
这些年来，关于暴力执法的新闻不时出现在各大媒体的报端，公安、工商、城建等部门在执法过程中草菅人命的事情不断发生，并且大有愈演愈烈的趋势，在依法行政的今天，这样的事情屡屡出现，不能不让人警醒和疾呼：暴力执法几时休？ 我想，天津也算中国的大城市，为什么执法效率如此之低？执法本是件好事，可是却让许多老百姓不满。
第四天：执法依椐
我查阅了各省市的市容环境卫生管理条例，在条例中明确规定了违反市容的相应处罚措施，③如上海的市容管理条例的第二十五条规定：“任何单位和个人不得占用道路、桥梁、人行天桥、地下通道及其他公共场所设摊经营、兜售物品，影响市容环境卫生。违反规定的，由市容环卫监察组织责令改正，可处五十元以上五百元以下罚款；市容环卫监察组织可以暂扣当事人经营兜售的物品和与违法行为有关的工具，要求其到指定地点接受处理。
　　经批准临时占用道路及其他公共场所堆放物品、设摊经营的，应当保持周围市容环境卫生整洁。违反规定的，由市容环卫监察组织责令改正，可处五十元以上五百元以下罚款。
　　本市道路两侧和广场周围建筑物、构筑物内的经营者不得超出门窗和外墙设摊经营。违反规定的，由市容环卫监察组织责令改正，可处五十元以上五百元以下罚款。”

通过这个条例我们能清楚地看到，虽然我国执法人员在执法的过程中存在着许多问题，但是那些乱摆乱放的小贩们也同样存在着种种问题。（④执法人员在执法的过程中有许多难处）。关键的突破口还是怎么让执法人员与小贩能够和谐相处。经过前几天的调查我发现小贩们的生活都比较艰苦，收入属于市内的低收入，不让他们摆吧，几口人怎么生活呢，让他们摆吧，就会破坏城市的环境和容貌。相反，对于执法人员来说他们的难处其实也不小，比如说：上头下任务让他们在一周之内必须把某某地的小商小贩赶走，要不就换人，为了生活他们也不得不使用特别的手段来解决这些棘手的问题。这样一来小商小贩与执法人员的矛盾就出现了，要想解决执法暴力这个问题，就要妥善的处理二者之间的矛盾。
第五天 ： 一天的采访
今天上午我去了天津市市容管理委员会，先是了解了那里人员的工作情况，之后采访了管理委员会的工作人员（我妈妈的同学） 。下面是我在采访席阿姨的主要内容：（我以W代替，席阿姨以X代替）
W：一些农村人生活比较贫困，他们经常自己种些水果或是编些手工制品拉到城里（摆摊）来卖，可是按照相应的规定这种做法是不允许的，那么您是怎么认为的呢或是您觉得怎样解决比较好呢？
X：这个问题的确很难回答，因为这是一个社会现象，他触动到两方的矛盾，一方是执法人员，另一方是处于不利地位的小商小贩，那解决这个问题还需要政府能够给予支持，比如说，为了维护环境卫生，政府可以投资建地下商场，有一个统一的管理，而不是随便的乱摆乱放，这样做不仅使成管人员减少了工作量（可以做些其他的工作），也能够提高管理效率。
W：为什么会出现暴力执法和暴力抗法的两个对立体？
X：这个问题也是我一直思考的问题。我想，这肯定不是建立城管的初衷。我们可以理解百姓的“愚昧”，但不能容忍执法者的“粗暴”。作为执法者，本身就要求我们不能犯错，百姓都在盯着。这就必须要求执法人员的素质达标，公平公正地处理好各种突发事情，才能真正担负起建设“文明城市”的重任。当然，对于非常顽固的摊贩或相关人员（百姓），我们采取一些更有效的措施，但决不是打、砸、掀等粗暴执法来强制治理，搞“杀一儆百”土匪暴行。
W：刚才在您的回答中谈到了执法人员们的素质，您认为怎样才能提高他们的素质呢？
X：确保城管人员的素质，完全有必要“政审”，城管人员不是打手，更不是土匪。成为执法人员必须有一个正规的途径和相应的考核标准。
W：暴力现象（无论是暴力违法和暴力抗法）越来越多，您觉得比较好的解决途径是什么？
X：一是：可以适当提高城管人员待遇，稳定军心。二是：采取主管部门问责制，当然，更重要的是以民为本。三是：设特别服务区，为百姓生计提供方便，集中管理。四是：在条件允许的情况下，实行信息共享管理，对屡犯（达一定次数）的违规违法者实施拘留或拘役。
我的采访在轻松的气氛下结束了，我们彼此聊的很多，不过我只选了四个较有代表性的问题总结在调查中。在聊得同时我也想了很多，比如说：我们的主管部门应该好好地总结一下在这段时间内出现的问题，而不能做丢了西瓜捡了芝麻的事，如果这样下去，对百姓、对执法者和城市文明没有任何好处，相反可能会形成一种积怨，甚至仇恨。这绝对是与我们提倡的文明城市和谐社会相悖的！
第六天 一周的总结
一周的实践活动就要结束了。然而，一周对于近两个月的暑假来说并不算是一个很长的时间，或者说一周的时间去研究一个话题也许不能彻底的解决问题，但我想对于初出茅庐的我来说已经是个锻炼的好机会了，不说别的，就拿找资料，与不怎么熟悉的小贩聊天、采访市容管理委员会的工作人员、以及总结这几天的工作学习情况……所做的每一件事都能够让我们零距离的接近社会，达到社会实践和社会调查的目的。
我认为，无论执法人员在执法的过程中有多大的难处，还是小贩们有什么不对的地方。暴力执法都是违法的行为，同样也是不理智的做法，因为暴力执法不仅仅侵犯了人权，更重要的是严重影响了党和政府的形象，加剧了社会的矛盾。
我认为解决问题的方法的确不少，（其一，要搞好队伍建设，严把进人关。其二，要规范执法行为，严禁打人等行为。其三，要加强监管，出了问题一定要严肃处理。更重要的是，政府应该保证执法队伍的规模和所需经费，不能让执法部门以赢利为目的，“自拉班子，自筹经费”。） 可是有些执法人员却不那么赞同，他们说：“文明就不能执法，执法就不能文明”。也许这是某些执法者信奉的“信条”，然而不改变这种执法理念，我们还谈什么依法行政、政治文明？不建立起“执法就是服务”的信念，暴力执法的问题就永远无法杜绝。
面对上述问题，首先：必须把依法行政的执法理念铭刻在心，必须“以人为本”，把尊重人、维护人的根本利益、促进人的全面进步和经济可持续发展，作为我们一切工作的出发点和落脚点。”
其次，执法时主要采用剥夺生产资料的方式强制停止经营，执法方式单一。个体劳动者经营主体资格、地点、时间，有经营权程序性瑕疵问题，可限期改正或补办手续解决，没有达到必须剥夺所有权合法的生产资料的严重程度。“查抄”的负面效果波及面广，影响市民日常生活，市民就近购物的市场需求，是难以遏制的。
河南省人民政府


河南省规章规范性文件备案办法




河南省人民政府令

第110号


《河南省规章规范性文件备案办法》已经2007年8月31日省政府第193次常务会议通过,现予公布,自公布之日起施行。

省长：李成玉

二○○七年九月七日



河南省规章规范性文件备案办法

第一条 为维护社会主义法制统一,加强对规章、规范性文件的监督,根据《中华人民共和国立法法》和《法规规章备案条例》(国务院令第337号)的有关规定,结合本省实际,制定本办法。

第二条 本办法所称规章,是指郑州市人民政府、洛阳市人民政府依照法定权限和程序制定的规章。

本办法所称规范性文件,是指省人民政府所属工作部门,各省辖市、县(市、区)人民政府以及乡镇人民政府制定的,规范公民、法人和其他组织的行为,具有普遍约束力的各种决定、规定、命令、办法、细则、通告、公告、通知、意见等文件的总称。

第三条 省人民政府所属工作部门,省辖市、县(市、区)人民政府及其所属工作部门,应当依法履行规章、规范性文件备案职责,加强对规章、规范性文件备案工作的组织领导。

第四条 省人民政府所属工作部门,省辖市、县(市、区)人民政府及其所属工作部门在发布规范性文件之前,应当经其法制机构进行合法性审查;未经合法性审查或者审查未通过的,不得发布施行。

第五条 规范性文件制定后,必须通过政府公报、政府网站、新闻媒体等载体向社会公布;未经公布的,不得在行政执法过程中适用。

第六条 省、省辖市、县(市、区)人民政府法制机构在同级人民政府领导下,按照本办法的规定,负责规章、规范性文件备案审查工作,履行备案监督职责。

第七条 规章、规范性文件备案工作实行分级管理和有件必备、有备必审、有错必纠的原则。

第八条 规章、规范性文件按照下列程序报送备案:

(一)郑州、洛阳市人民政府的规章应当自发布之日起30日内报省人民政府备案。

(二)省、省辖市、县(市、区)人民政府所属工作部门的规范性文件应当自发布之日起20日内报同级人民政府备案。

(三)省、省辖市、县(市、区)人民政府所属工作部门与其他机关联合制定的规范性文件,由主办部门自发布之日起20日内报同级人民政府备案。

(四)省辖市、县(市、区)、乡镇人民政府的规范性文件应当自发布之日起30日内报上一级人民政府备案。

(五)垂直管理部门的规范性文件,除按照本系统的规定向上级主管部门备案外,还应当自发布之日起20日内报同级人民政府备案。

(六)省、省辖市、县(市、区)人民政府所属工作部门归口管理机构的规范性文件由管理部门报同级人民政府备案。

第九条 报送规章、规范性文件备案,应当提交下列文件和材料:

(一)规章、规范性文件备案报告;

(二)规章、规范性文件正式文本一式3份,规章、规范性文件的电子文本;

(三)制定规章、规范性文件依据的法律、法规、省政府规章以及上级规范性文件;

(四)制定单位法制机构的审核意见。

第十条 报送规章、规范性文件备案,应当执行省人民政府的有关规定,采取公文交换、邮寄或者直接送达的方式,径送人民政府的法制机构。

规章、规范性文件未按本办法审核或者备案的,属于未履行法定程序。

省、省辖市、县(市、区)人民政府法制机构收到备案的规章、规范性文件应当进行登记。

第十一条 对报送备案的规章、规范性文件,省、省辖市、县(市、区)人民政府法制机构就下列事项进行审查:

(一)是否超越权限;

(二)是否违反法律、法规、省政府规章或者国家的政策规定;

(三)规章之间、规范性文件之间对同一事项的规定不一致,是否应当改变或者撤销一方的或者双方的规定;

(四)规章、规范性文件的规定是否适当;(五)是否违背法定程序。

第十二条 审查本办法第十一条规定的事项,应当自收到备案文件之日起30日内审查完毕。特殊原因在30日内不能审查完毕的,经法制机构负责人批准可以适当延长。

第十三条 审查备案的规章和规范性文件,认为需要有关机关或者单位提出意见的,有关机关或者单位应当在规定的期限内回复;认为规章、规范性文件存在疑问需要制定机关说明情况的,可向制定机关发出《规章规范性文件备案审查请予说明函》,制定机关应当按照该函的要求予以回复。

审查备案的规章、规范性文件,必要时可以组织论证会或者听证会。

第十四条 经审查,对超越职权、违法或者不适当的规章、规范性文件,负责备案审查的政府法制机构应当向制定机关发出《规章规范性文件备案审查建议书》,要求制定机关自行纠正,制定机关应当自收到该建议书之日起30日内自行纠正并反馈情况;逾期不纠正的报请同级人民政府在60日内予以撤销。

省辖市、县(市、区)人民政府法制机构审查垂直管理部门的规范性文件,发现违法和不适当的,应当提交省人民政府法制机构依法处理。

第十五条 审查备案的规章、规范性文件,发现规章之间、规范性文件之间相互矛盾的,应当进行协调。经协调达成的一致意见,有关各方应当执行;达不成一致意见的,应当提出意见,提请同级人民政府决定。

第十六条 经审查认定合法、适当的规章、规范性文件或者自行纠正后合法、适当的规章、规范性文件,负责备案审查的政府法制机构应当按季度公布目录,并抄送同级人民法院;对不合法、不适当的,不予公布、抄送。

第十七条 规章、规范性文件的制定机关或者单位应当按照要求向负责备案审查的政府法制机构提交所有文件目录。负责备案审查的政府法制机构每年应当核查文件目录中的规范性文件及其合法性、适当性。被核查单位应当予以配合。

第十八条 国家机关、社会团体、企业事业组织或者公民认为规章、规范性文件违法或者不适当的,可以向县级以上人民政府法制机构书面提出审查建议。

县级以上人民政府法制机构收到书面审查建议,对属于本级人民政府管辖的,应当按照本办法的规定审查处理,并在30日内向建议人告知处理结果;对不属于本级人民政府管辖的,应当移送有管辖权的行政机关。

第十九条 规章、规范性文件违法或者不适当的,按照省人民政府《河南省行政执法责任追究试行办法》的规定追究有关机关和人员的责任。

第二十条 省人民政府所属工作部门,省辖市、县(市、区)人民政府及其所属工作部门、乡镇人民政府的规范性文件,应当5年进行一次清理。经清理的规范性文件,制定机关应当作出如下处理:(一)与法律、法规、规章、上级规范性文件相抵触的,或者对已被新的法律、法规、规章、上级规范性文件所代替的,明令废止;

(二)适用期已过或者调整事项已不存在的,宣布失效;

(三)个别条款与法律、法规、规章、上级规范性文件的规定不一致或者不适当的,及时修改,重新公布;

(四)符合法律、法规、规章和上级规范性文件规定或者适当的,继续执行。

第二十一条 涉及公民、法人、其他组织权利或者其他重大事项的规章、规范性文件施行一定时间,制定机关应当进行评估;评估发现问题的,应当及时修订、完善。

第二十二条 本办法所称人民政府所属工作部门,包括垂直管理部门、直属机构、法律法规授权管理公共事务的组织。

省人民政府所属工作部门,省辖市、县(市、区)人民政府,省辖市、县(市、区)人民政府所属工作部门、直属机构,垂直管理部门,部门管理机构,以及法律法规授权管理公共事务组织的办公室发布的规范性文件,适用本办法。

第二十三条 省人民政府的规章和规范性文件,按照有关法律、法规的规定,分别报国务院、省人民代表大会常务委员会备案。

第二十四条 本办法自公布之日起施行。