当代中国的司法独立问题

张志铭


中国自清末修律引入近现代司法制度，司法独立问题就渗透到国人的生活之中。在制度实践上，司法独立作为近现代司法制度的基本要求，艰难而曲折地转化为各种规范设置和实际操作。在观念上，司法独立成为交谈中的优势话语，以及判断有关见解合理与否的一种准据。可以说，自清末以来，无论是在短暂的南京临时政府时期，混乱的北洋政府时期，还是战争频仍的国民政府时期，各种关于合理政制的评点，对行政干预司法、尤其是基层行政司法合一的批判，以及围绕司法党化或党义化的争论等，在很大程度上都是立足于司法独立的原则。因此，即使考虑到那时中国社会在整体发展上的低水平，考虑到中国固有的法律文化传统和其他各种因素的制约，司法独立在认知和实现的程度上都非常有限，但是，作为法制现代化的一个基本标志、以及从事制度正当性证明的一种根据，其意义不容置疑。
天翻地覆，沧海桑田。１９４９年中华人民共和国成立后，随着对旧法统和资产阶级旧法思想的彻底否弃，国人开始了模仿前苏联法制、创建自己的新法制的进程。此时，司法被定位为国家的“刀把子”，其首要甚至惟一的使命就是在政治上实现对敌对分子的专政。司法独立被作为资产阶级的“专利”，在理论上受到批判，在制度实践上被抛弃。尽管自１９７８年以来，经过２０多年的改革开放，中国社会发生了巨大的变化，但是，这种对于司法独立的怀疑和否定的态度，至今没有发生根本的、尤其是自觉的转变。

当然，上述判断并不意味着没有变化，中国社会正经历着一种大的转型。从计划分配到市场配置，从国家一统到国家与社会二元，从观念统制到自由开放的讨论，一切都在变。尤其是在法制方面，随着中国加入全球化进程的加速，随着建立民主和法治国家的目标的确立，以及法制改革特别是司法改革的展开，司法独立的说法也逐渐地、自然而然地回到了人们的日常交谈中。许多研究表明，要解决中国司法所面临的难题、建构合理的司法制度，就必须确立并落实司法独立原则。司法独立应该成为描述中国司法制度特性的一个综合表述，成为塑造和规范中国今后司法制度的一个基本标准。

从中国目前在司法独立方面的认识和制度现状看，至少有以下若干问题值得深入探讨：

１．中国的政制与司法独立的关系。在西方法治发达社会谈论司法独立，都是基于个人自由和三权分立的前提预设。在当代中国谈论司法独立，是否意味着对分权预设的肯定？

２．“独立审判”与司法独立是否能够等同。在有关中国司法改革的研讨中，许多学者往往立足于中国已有的制度实践来阐释司法独立，认为中国宪法规定了“独立审判”，就等于确立了司法独立原则。引发的问题是，“独立审判”与司法独立是否含义相同？什么是界定司法独立的标准？

３．在中国司法改革的场景中，司法独立与司法公正的关系。在有关司法改革的讨论中，可以明显感到两种立场观点的分歧：一种认为，司法公正是司法制度和司法活动的核心，司法改革应该以克服司法腐败低效、确立司法公正为指向；司法没有公正，缺乏社会公信，就根本谈不上什么独立。另一种认为，要克服司法腐败低效、确立司法公正，关键要在观念和制度上确立司法独立；没有司法独立，司法公正就毫无保障。对于这种分歧，应该如何看待？

４．与上面一个问题相关，司法独立是司法者的一种特权，还是国人的一项人权？

在回答这些问题之前，我想首先应该充分肯定司法独立原则的价值合理性。放眼当今世界，司法独立已经成为国际交流中的一种共同的话语，确立和奉行司法独立，已经成为一种国际趋势。１９８５年８月第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过、并经联合国大会决议核准的《关于司法机关独立的基本原则》规定：“司法独立应该由各国以宪法或法律加以保障，尊重并遵守司法独立是所有政府及其他组织的义务。”１９９３年６月２６日世界人权大会通过的《维也纳行动纲领》则将司法独立列为实现人权和可持续发展的一项重要条件。

下面，我想从立场或方法的角度针对性地谈几点看法：

１．在思维的封闭和开放上，立足于开放。如果把司法独立只是与某种法律文化传统、与某种社会和政治制度捆绑在一起，那是一种封闭性的思路，如果以此作为讨论司法独立和中国司法改革的前提预设，则是武断。司法独立与社会政制的关系是论证的结果，而非展开论证的确定前提。考虑到权威国际文件中对司法独立原则与不同宪政架构兼容的可能性的肯定，考虑到当今世界具有不同宪政架构和法律文化传统的国家奉行司法独立原则的实践，我们应该认真探讨司法独立与中国司法制度建构的关系、以及与中国宪政框架如何切合的问题。

２．在全球化的背景下，对于司法独立含义的认识，要立足国际，而不能囿于国内。在一个全球化和多样性并行发展的时代，像人权、民主政治、法治等用语一样，伴随各国普遍采纳司法独立概念而来的也是对定义权的争夺，即什么是司法独立？什么是有关国际文件中所说的司法独立各项一般要求的确切含义？例如，法院和法官在什么程度上应该独立于行政、立法和其他任何组织或个人？什么是法官不参与政治讨论或非司法讨论的确切含义？法官不受罢免的具体条件和程序是什么？法官的职务行为不受追究是绝对的吗？法官应该获得怎样的报酬才足以免于生活之忧和腐败的诱惑？什么是司法决定的终极性？等等。但是，争论不可能是无限制的。应该清楚地看到，我们的“独立审判”与国际社会所说的“司法独立”，在形式和内容性质上还是有较大的差距。

３．在中国司法改革的背景下，对于司法独立和司法公正的关系，应该立足于动态分析，而非静态纠缠。从较为终极的意义上说，司法公正是司法制度和司法活动的核心所在，司法独立则是达致司法公正的基本保障。但是，从阶段性的情况看，或者说从中国目前的司法现状看，它们两者之间却有一种互为因果、互为实现条件的关系。按照系统理论，一个组织的自治以该组织的良性运转和具备自我净化的能力为前提。一个积弊丛生，缺乏社会认同的组织不可能获得独立的地位，即使获得也不能持久。中国的司法改革和司法制度建设，必须在司法公正和司法独立之间创造一种良性循环的态势。司法的公正和独立只有有机地结合，才能在一个“司法权的巨大作用已经获得世界范围的承认”的情况下，构成“司法职能在每一个国家的合理性和合法性的标志”。

４．为此，要特别强调司法独立不是司法者的一种特权，而是国人的一项基本人权。独立的司法是实行法治的民主自由社会的一个必不可少的要求。这种独立意味着司法功能的行使不受行政或立法部门的干涉，但并不意味着法官有权恣意妄为。司法独立更多的是正义的享受者的一项人权，而不是司法者自身的一项特权。

（作者系中国社科院法学所研究员、博士生导师）


商业部


中华人民共和国商业部关于在机构改革中坚守岗位，认真做好有关工作的通知
1993年3月13日，中华人民共和国商业部


本部各司局、驻部监察局、审计局：
目前，国家机关机构改革工作即将开始，国务院办公厅为此发出了《关于在机构改革中有关事项的通知》（国办发〔1993〕14号）。根据部领导关于要认真贯彻国办《通知》精神有领导、有秩序地把各项工作做好的要求，现将我部机构改革中有关注意事项通知如下：
一、各单位要认真学习贯彻国务院办公厅《通知》精神，要以积极的态度对待这次机构改革，尽职尽责，保证正常的工作和维护正常的工作秩序。各单位领导同志要严格要求自己，起带头作用。
二、各单位要抓紧当前的工作。密切注意市场动态，及时反映市场信息，已经安排的各种市场调控措施要监督落实；对关系国计民生的重要商品如粮食、棉花、农业生产资料等的购销、调运工作要抓紧；要认真贯彻落实全国粮食产销政策发布及定货会议、全国棉花工作会议精神，落实国务院的各项决定。当前，春耕生产在即，农业生产资料供应工作务必要抓紧，要配合有关部门搞好化肥、农药等商品的“打假”工作，防止“坑农”现象。
有关单位要密切注视灾区动态，救灾粮的安排要落实，并督促及时到位，一旦发现问题，要及时调查了解，较严重的问题要派人亲自去调查，及时帮助解决。
三、各单位要注意工作的衔接。凡部党组和部领导作出的决策和决定的事项，都要继续认真贯彻执行。凡已向各地商、粮、供或部直属单位下达了的计划和已经布置的工作，要继续执行和完成。各单位制订的工作计划，在新机构成立前应继续执行，各项工作不要因机构改革而“停摆”。凡有定期向有关部、委、办、局报送情况及统计报表、资料任务的司局，一定要保证有专人负责这项工作，一旦人员有变动，要保证有人接替，并要交接清楚。对各地来部汇报工作、联系业务的人员，要热情接待，积极主动为其办理应办事宜，不得借口机构改革而将其拒之门外或推诿扯皮。
办公厅要认真把好公文关，坚持按规定进行公文处理，并要采取措施，保证机构改革中公文运转秩序。办公厅、行政司、国际合作司等单位，要采取措施，确保部对内对外的通讯联络的畅通，避免误事。
四、要严格财经纪律，加强国有资产的管理。行政司局的资产，特别是计算机、传真机、复印机、电视机、照相机等要造册登记，有专人保管，不得以任何形式“赠送”或变卖。已经和将要组建公司的行政司局，要对现有的资产进行清理登记，划清所有权，资金要按有关规定划转。仍归行政管理的资金，要按部财务主管部门的规定使用和管理。
行政司局和挂靠的学会、协会间的资金要划分清楚，不得擅自将行政司局管理的资金转借或转移到学会、协会、研究会帐户。有经费来源的司局，不得借故购买物品私分，不得滥发奖金、实物，不得用于自费出国和国内旅游，也不得随意出借或转移到企、事业单位。
各行政司局要抓紧清理已经出借的各项资金，该收回的要抓紧收回，暂不能收回的，帐目手续要清楚。机构改革期间一律不出借资金，特殊情况必须报部领导审批。
商业部国有房地产的使用，必须按部的有关规定办理，任何单位和个人不得擅自出租、转让或改变用途。
五、要加强文件、资料、印章的管理。该清退的中央文件、机要刊物、资料等，要及时清退。对归档外文件、资料、刊物及废弃办公稿纸等一律由办公厅机要处统一组织销毁，不得自行变卖。要认真做好保密工作，特别是机构变动的单位和工作变动的个人，对自己所管理的国家秘密文件、资料和物品，要严格按照规定做好移交和管理工作，避免发生失、泄密事故。
机构撤并的司局（含各管理办公室），要做好档案的移交和印章的废止、封存和上交工作。
六、驻部监察局、审计局在机构改革中要加强这方面的监察审计工作。如发现违纪问题，要及时核查，严肃处理。