国家安全生产监督管理局


安监管管一字[2005]21号


关于印发《进一步做好2005年非煤矿山安全生产专项整治工作意见》的通知

各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理局，有关中央管理企业：

　　为进一步贯彻落实《国务院办公厅关于深化安全生产专项整治工作的通知》（国办发[2003]60号），根据国家安全生产监督管理局等六部门联合下发的非煤矿山安全生产专项整治方案的安排，2005年将在全国范围内继续深入开展非煤矿山安全生产专项整治工作。现将《进一步做好2005年非煤矿山安全生产专项整治工作意见》印发给你们，请遵照执行。



二OO五年二月六日


进一步做好2005年非煤矿山安全生产专项整治工作意见

　　自2001年下半年起，国家安全生产监督管理局（以下简称国家局）根据《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》（国发[2001]11号）精神，针对非煤矿山安全生产工作基础薄弱、事故多发的现状，在全国开展了非煤矿山安全生产专项整治工作。三年多来，各地区、各有关部门和广大非煤矿山企业认真贯彻落实党中央、国务院领导同志关于加强安全生产工作的一系列重要指示精神，按照国家局等六部门的统一部署和要求，结合实际，认真开展了非煤矿山安全生产专项整治活动，做了大量卓有成效的工作。截至2004年底，全国共取缔、关闭非法或不具备基本安全生产条件的非煤矿山5万多个，非煤矿山伤亡事故得到初步遏制。据统计，2004年全国共发生伤亡事故2248起、死亡2699人，事故起数和死亡人数分别比2003年下降1.7％和6.7％，整治工作取得了阶段性成果。但从总体上看，全国非煤矿山小矿多、分布广，生产经营集约化程度仍然较低，安全生产工作基础薄弱、事故多发的状况并未得到根本好转，仍处于事故的高发期，安全生产形势相当严峻。特别是2001年发生的广西南丹"7.17"特别重大透水事故，造成81人死亡；2002年发生的山西繁峙"6.22"特别重大爆炸事故，造成37人死亡；2004年发生的河北沙河"11.20"特别重大火灾事故，造成70人死亡，上述事故的发生，给人民群众生命和国家财产造成了严重损失，教训十分深刻。当前非煤矿山安全生产工作存在的主要问题：一是各地的整治工作进展不平衡，个别地区还存在较大差距。二是由于安全生产许可制度刚刚起步，一些不具备基本安全生产条件的矿山还在生产。三是由于许多非煤矿山生产规模小，装备落后，本质安全水平低。四是个别地区矿业秩序混乱，越界开采现象十分严重，形成许多人为的事故隐患，近几年发生的死亡30人以上的特别重大事故都与此有关。五是伤亡事故多发的状况尚未根本改变，一些深层次问题没有得到根本解决。因此，继续深入开展安全生产专项整治，实现非煤矿山安全形势的稳定好转，任务仍相当艰巨。2005年是国家局等六部门联合布署开展非煤矿山安全生产专项整治的关键一年，为进一步做好2005年非煤矿山安全生产专项整治工作，现提出以下意见。

　　一、指导思想和原则

　　按照国务院关于进一步推动整顿和规范市场经济秩序深入持久开展的总体要求，2005年继续开展非煤矿山安全生产专项整治工作的指导思想是：以"三个代表"重要思想为指导，以科学发展观统领全局，坚持"安全第一，预防为主"的方针，把非煤矿山安全生产专项整治工作作为贯穿整顿和规范市场经济秩序全过程的一项长期和重要任务，以建立长效机制和提高矿山抗灾防灾能力为核心，依法整治、综合治理、突出重点、长治久安。专项整治工作的原则：以贯彻执行非煤矿山安全生产许可证制度为主线，以整顿矿业秩序和消除重大事故隐患为重点，以建立安全生产长效机制、提高矿山抗灾防灾能力为核心，以部门联动、联合执法、市场准入为方法，继续深化非煤矿山安全生产专项整治。

　　二、主要目标

　　通过深化非煤矿山安全生产专项整治，健全和完善非煤矿山安全生产监管体制和机制；强化企业的责任主体，健全责任制，提高企业安全技术装备水平和从业人员的安全素质；提高非煤矿山安全生产总体水平；完善非煤矿山安全生产法规、规章和标准；完成符合安全生产条件的非煤矿山企业颁证工作；逐步减少一般事故，遏制重、特大事故的发生，实现非煤矿山安全生产形势稳定好转。

　　三、工作重点

　　（一）在近三年来非煤矿山安全生产专项整治工作的基础上，以非煤矿山安全生产许可证的发放为重点，把专项整治工作与安全生产许可证发放工作有机结合起来。

　　（二）强化对重大事故隐患的整改工作。加强与国土资源、公安、工商等部门的联合，集中整治那些由于矿业秩序混乱危及安全生产的矿山，坚决打击乱采滥挖、超层越界开采等违法行为。2005年将对湖北省黄石市、河北省沙河市、辽宁省葫芦岛市、甘肃省天水市、云南省兰坪县、内蒙古自治区赤峰市、陕西省秦岭地区等重点地区加大整治力度，努力消除事故隐患，控制和减少事故的发生。

　　（三）开展对重大危险源的普查和评估工作，实行分级、动态管理，建立档案，制订监控措施，实行重点检查和跟踪督查。

　　（四）积极开展安全质量标准化工作。对非煤矿山实行安全等级监督管理制度，通过对安全生产状况的综合评价，划分安全等级，实施分类指导和监督管理。

　　（五）完善安全生产设施，提高安全技术装备水平。井工开采的非煤矿山要以完善矿井的提升运输、供电、排水、通风等系统，消除矿井大面积空顶、不具备两个安全出口、矿用设备无安全防护装置为重点。露天采石场要以实现规模化、规范化开采为重点，推广机械化作业和中深孔爆破技术。

　　（六）加强安全机构建设和人员素质培训，全面提升企业安全管理水平。促进非煤矿山企业持续改进安全生产管理工作，建立安全生产管理机构，配足专职安全人员。

　　三、措施及要求

　　（一）综合治理，整体推进。要把开展非煤矿山安全生产专项整治与学习宣传和贯彻《中华人民共和国安全生产法》结合起来，把深化整治的过程变成依法规范安全生产行为、建立安全生产法治秩序的过程；把非煤矿山安全生产专项整治与加强日常性监督管理结合起来，健全、完善安全生产监管体系和监管工作机制，建立与监管工作相适应的监管队伍和工作机制；把非煤矿山安全生产专项整治与加强企业基础工作结合起来，建立预防为主、持续改进的企业安全生产自我约束机制，充分发挥企业作为安全生产管理工作主体的主动性；把非煤矿山安全生产专项整治与全面做好安全生产工作结合起来，积极探索和建立安全生产的长效机制。

　　（二）突出重点，依法整治。各地要针对非煤矿山的特点，从实际出发，结合2005年全国整治的重点，进一步突出重点地区和企业，特别是各类个体、私营的小矿山、小采石场，要严格依照有关安全生产的法律法规开展整治工作。

　　（三）严格审批条件，切实做好非煤矿山安全生产许可证颁发工作。占总数90%以上的小型非煤矿山是安全生产许可证颁证管理工作的重点和难点，要严格安全生产许可证的审核颁发工作，对不具备颁证条件的坚决不能发证。通过安全生产许可制度的实施，再淘汰关闭一批不具备安全生产基本条件的企业，进一步提高办矿水平，从源头上遏制非煤矿山生产安全事故多发的状况。2005年各地要按照有关规定和程序，着重从基础工作、装备水平、管理水平等方面进行综合评价，不具备安全生产许可证办证条件的矿井，一律不准生产。

　　（四）加强基础，积极推进安全质量标准化活动，全面提高非煤矿山安全生产管理水平。安全质量标准化是强化企业安全管理，预防事故的基础性工作。要积极组织非煤矿山企业开展安全质量标准化活动。要指导企业建立健全各项规章制度，建立和完善各环节、各岗位的安全质量责任制，规范各项生产活动和行为，不断提高安全管理和装备水平。要加强对企业主要负责人和安全生产管理人员的安全知识培训，严格考核，合格后方可任职。特种作业人员必须经培训合格后持证上岗。

　　（五）加强领导，落实责任。非煤矿山的安全生产专项整治工作要在地方政府的统一领导下进行，按照工作的总体部署，由安全监管部门牵头，会同公安、监察、国土资源、工商、环保等部门共同开展。要在总结分析前一阶段非煤矿山安全生产专项整治工作的基础上，针对薄弱环节和主要问题，进一步完善整治方案，做出科学的安排，精心组织，狠抓落实，务求实效。要正确处理好经济发展与安全生产的关系，把安全整治的各项措施落到实处。凡整治不力，死灰复燃严重的，要严肃追究有关领导的责任。





　　　　　　　　　　国家赔偿中精神损害抚慰金的扩大适用
　　　　　　　　　　　　　　　——《国家赔偿法》第三十五条之检讨

　　内容提要：2010年国家赔偿法修订，精神损害赔偿首次进入国家赔偿的范围，弥补了国家赔偿法在这一方面的缺陷，具有里程碑意义。但同时，我们也应看到，与我国民事侵权赔偿及国外行政赔偿法律制度相比较，我国国家赔偿在赔偿范围及限定条件等方面都表现的较为严格。在现有的限定主义赔偿立场下，国家赔偿与一般的民事侵权损害赔偿在赔偿范围上的巨大差异，造成在国家与私人间对受害人赔偿的两套标准，加大了受害人取得精神损害抚慰金的难度。如果这个问题得不到根本上的解决，仅靠引入国家精神损害赔偿制度恐亦难以担负起全面保障受害人权益的重担，甚至会影响到国家精神损害赔偿制度的立法初衷。因此，本文试图通过比较研究，探究我国国家赔偿法在国家精神损害赔偿乃至国家赔偿领域一直采取这种保守、谨慎立场的深层原因，厘清那些影响国家精神损害赔偿制度发挥效用的制约因素，通过这些努力，笔者试图为国家赔偿法的进一步发展提供一些建议，并主张在法律的发展中逐步扩大精神损害抚慰金的适用范围。

　　2010年4月29日，这一天注定会成为中国赔偿法律史上一个值得纪念的日子，因为它将精神损害赔制度偿（准确地说应当是精神损害的财产性赔偿）首次引入国家赔偿领域。精神损害赔偿进入国家赔偿的范围，是这次《中华人民共和国国家赔偿法》（下称《国家赔偿法》）的最大亮点，具有里程碑意义。

　　一、法律的进步

　　法律界乃至整个社会对于将精神损害赔偿纳入国家赔偿的范围，给予了一致的好评，这至少说明了两点：一是旧的《国家赔偿法》在精神损害赔偿方面的固有缺陷使其难以担负起全面保障受害人权利的重任；二是随着经济社会的发展及民众权利意识的加强，大家对精神损害应当进入国家赔偿领已取得了一定的共识。

　　（一）旧《国家赔偿法》的立法缺陷

　　对于精神损害，旧的《国家赔偿法》只在第三十条规定了非财产性的救济措施，而没有对精神损害可给予财产性赔偿作出规定。多年的法律运作实践证明，这是国家赔偿立法上的一大缺陷。这种缺陷经过个案的不公处理及社会各界关注的推动力量而被无限放大，一时间成了众矢之的，比如当年引起广泛关注的陕西泾阳县的麻旦旦“处女嫖娼案”，该案最后的判决结果，不仅案件当事人难以接受，法学界及关注这些案件的广大社会公众也同样难以接受。

　　当这些以国家名义作出的违法的行政、司法行为侵害到当事人的人格、身份利益时，在强大的国家机器面前，受害人受到不仅是身体上的损害，更深层次的损害往往表现在精神层面上。因此，当这种国家机关及其工作人员的行为被判定违法，并给当事人造成伤害时，仅给受害人以物质损害方面的补偿，而不在精神层面给予充分的补偿（仅仅赔礼道歉等）的做法，就很难谓是公平的，更难以消除社会大众的不满情绪。在我国现有的法律体系下，法院不能违背成文法而创造法律，更不能违背法律进行裁判，法院被立法束缚住了手脚，丧失了能动地平衡当事人利益的能力，正确地执行了不公正的法律，这不仅是受害人，更是我们整个社会的悲哀，而问题的关键就在于我国旧的《国家赔偿法》中精神损害赔偿制度立法上的不完善。[1]

　　（二）精神损害的财产性赔偿

　　旧的《国家赔偿法》在精神损害赔偿方面，精神抚慰金的缺失一直饱受社会各界非议。精神损害虽然不能用财产来直接衡量，但不可否认，借助物质（一般是金钱）手段可以在事实上达到精神抚慰之目的。精神损害的财产性赔偿作为一项重要的权利补救制度，体现了法律的公平与正义，已被各发达国作为一项重要的法律原则和精神而普遍接受。

　　虽然，在以往的司法实践中，对于精神损害的财产性赔偿请求，法院一般均以无法律依据而不予支持，仅判令给予受害人赔礼道歉等非财产性的补偿。但基于全面保障受害人权利的考虑，理论上一般均认为对于因国家机关或其工作人员违法执行职务而遭受精神损害的一般应允许受害人享有精神损害赔偿的权利。甚至有主张依据《民法通则》第一百二十条的一般性规定，支持受害人取得精神损害赔偿的理论及实务见解。[2]之所以在精神损害的财产性赔偿问题上能够达到如此之共识，一般基于如下认识：[3]

　　1.全面保障受害人权利的需要。基于现代法治的损害填补原则，对于因权力的行使而造成相对人损害的，应当给予赔偿，这既包括物质上的赔偿，也包括精神损害的填补。通过金钱的赔偿使受害人在精神上达到一定的抚慰，已是各发达国家的法律共识，也已为我国民事法律所确认。只有这样才能达到全面保障受害人权利的需要，避免法律上的不公平。

　　2.监督、确保国家机关及其工作人员依法行使职权。由于我国的国家赔偿采取的是一种“国家责任，机关赔偿”的形式，通过精神抚慰金对受害人损害进行比较全面的救济，以及相应的责任追究机制，给国家机关及其工作人员形成压力，促进其采取有效措施强化管理，依法、规范地行使职权，避免权利滥用。

　　3.形成完善的法律责任体系。在民事领域，不管是《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》（下称民事侵权精神损害赔偿解释），还是《中华人民共和国侵权责任法》（下称侵权责任法）均确立了精神损害赔偿的原则，如果独在国家赔偿法领域不予赔偿，不利于形成完整、有序的法律责任体系。

　　二、《国家赔偿法》第三十五条之比较分析

　　（一）精神损害抚慰金

　　《国家赔偿法》第三十五条规定“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”

　　这在我国国家赔偿法上第一次规定了精神损害抚慰金，其积极意义不容置疑。其实施，必将改变国家赔偿法在这方面的尴尬境况，亦为人民权利的保障提供了必要支撑。但对法条的理解应结合整个法律体系加以分析，将本条法律放在整个《国家赔偿法》条文体系中加以观察，不难发现本条文实际上为精神损害的财产性赔偿限定了一定的范围及标准。

　　1．精神损害赔偿的范围问题

　　根据《国家赔偿法》第三十五条的规定，国家精神损害赔偿的范围应以《国家赔偿法》第三条及第十七条规定为准。这实际上是把国家精神损害抚慰金的适用范围限制在了“限制或剥夺公民人身自由”及“造成公民身体伤害或者死亡”后果的人身权范围。也就是说，并不是所有的侵权损害赔偿均得适用精神损害抚慰金，除了上述四种严重侵犯公民人身自由及生命健康的情形外，其他可能侵害公民人身权利的种种情形受害人并不能获得精神损害抚慰金的赔偿。如，国家机关及其工作人员因行使职权侵犯公民名誉权、荣誉权、隐私利益等一些比较常见的人身权时，受害人可能遭受了更加巨大的精神痛苦（如“夫妻看黄碟”事件），却无法获得相应的精神损害抚慰金，很难谓是一种全面的权利保护策略。

　　2．适用精神损害抚慰金的条件

　　《国家赔偿法》第三十五条一方面规定了精神损害的赔偿范围问题，另一方面规定了赔偿的方式及适用条件。关于赔偿方式，《国家赔偿法》还是沿袭了我国法律的一贯做法，主要采取“消除影响，恢复名誉，赔礼道歉”等非财产性赔偿，以期达到在侵权行为影响的范围内，从精神上减轻受害人所受痛苦。对于以财产性赔偿来抚慰当事人所受精神痛苦，规定了一定的限制条件，即“造成严重后果”。只有这些条件均得到了满足，当事人才可以请求精神损害抚慰金。而所谓造成严重后果，实践中一般认为应该达到构成残疾以上。

　　（二）与我国民事侵权精神损害赔偿的比较

　　由上述分析可知，虽然我国《国家赔偿法》在精神损害赔偿方面规定了精神损害抚慰金，但也限制了严格的适用条件。以下从其与民事侵权赔偿中精神损害赔偿法律的比较来分析其在这方面的差异。

　　1．民事侵权精神损害相关规定