村民委员会等基层组织人员在执行职务中造成他人损害的,可以适用国家赔偿吗？

刘长秋
（200020 上海社会科学院法学研究所；上海）

[内容提要] 村民委员会等基层组织人员在执行职务过程中给他人造成损害的，应当视同为国家机关给他人造成的损害，并适用国家赔偿，但这必须以损害的造成完全符合国家有关法律规定的条件为前提。
[关 键 词] 基层组织人员；执行职务；造成损害；国家赔偿

第九届全国人大常委会2000年4月29日第十五次会议通过的《全国人大常委会关于刑法第九十三条第二款的解释》（以下简称《解释》）中规定：“村民委员会等基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的‘其他依照法律规定从事公务的人员’：
（一） 救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；
（二） 社会捐助公益事业款物的管理；
（三） 国有土地的经营和管理；
（四） 土地征用补偿费用的管理；
（五） 代征、代缴税款；
（六） 有关计划生育、户籍、征兵工作；
（七） 协助人民政府从事的其他行政管理工作。……”
据此，村民委员会等基层组织人员在符合上述条件时具有国家工作人员的身份。在其协助人民政府从事上述行政管理工作时，如果利用职务上的便利，非法占有了公共财物、挪用了公款、索取了他人财物或者非法收受了他人财物，构成了犯罪，则需要依照刑法第382条和第383条关于贪污罪的规定、第384条关于挪用公款罪的规定以及第385条和第386条关于受贿罪的规定加以定罪处罚。那么，在村民委员会等基层组织人员执行公务的过程中，如果给公民、法人造成了损害，是否可以适用国家赔偿呢？对于该问题，理论界并没有一致意见。在此，笔者拟浅谈自己的看法，以求教于学界各同仁。
当前，在村民委员会等基层组织人员执行职务过程中给他人造成的损害能否适用国家赔偿的问题上，理论界主要有两种学说。其中，持赞成说的学者认为，由于有关的司法解释已经将村民委员会等基层组织人员界定为代表国家从事公务的人员，因此，在这些人员执行公务过程中给其他公民、法人造成损害的，也应当适用国家赔偿法，由国家对公民、法人因此所受到的损失承担民事赔偿责任。而持否定说的学者则认为，国家工作人员与国家机关工作人员是范围不同的两个概念，国家机关工作人员是专指那些具有行政事业编制，依法从财政领取薪金的国家工作人员；而国家工作人员则指包括国家机关工作人员在内的那些行使一定“公权力”、代表国家从事公务活动的所有人员。由于我国《国家赔偿法》规定的适用国家赔偿的主体范围是“国家机关和国家机关工作人员”而不是范围较之更为广泛的国家工作人员，因此，在村民委员会等基层组织人员代表国家从事公务造成公民、法人人身或财产的损失时，不应当适用国家赔偿，而应当由加害者个人单独负赔偿责任。笔者以为，上述两种观点尽管都不乏其立论的基础，但由于都是一槌定音，所以未免有些失之偏颇。事实上，判断村民委员会等基层组织人员执行职务中给公民或法人造成损害是否应当适用国家赔偿的关键，应当在于这些人员在执行职务时的身份是否与我国《国家赔偿法》规定的国家机关和国家机关工作人员的主体资格相吻合。以此为基点，笔者认为，对于该问题，我们应当区别情况，具体加以分析。下面，笔者将对此展开深入论述。
笔者以为，由于《解释》在我国刑法第93条规定的基础上已经对国家工作人员的范围做出了明确界定，因此，依照该《解释》，村民委员会等基层组织的组成人员也属于我国刑法第93条所规定的国家工作人员。尽管严格来讲，国家工作人员并不等同于国家机关工作人员，但在下面一点上二者却并没有实质性差别，即二者都是代表国家行使一定“公权力”的公务人员，而国家赔偿的实质目的在于对因国家公权力行使不当或不利而给公民或法人所造成的损失加以补偿，以最大可能地维系国家与作为行政管理管理相对人的公民和法人之间权益平衡，在损失的造成确实源于国家公权力的不当或不利行使时，国家应当对该种损失承担赔偿责任。而且，国家工作人员是国家机关依法授权某些人员代为行使或协助行使公共管理职能的人员，他们与国家机关有着密切的联系，甚至在某种意义上，我们可以说，国家工作人员是国家机关在现实社会生活中的一个标征。从这一点上来看，国家工作人员在执行职务中造成公民、法人损害的，应视同为国家机关给公民和法人造成的损害，因此，根据我国《国家赔偿法》第2条和《民法通则》第121条的规定[1]，应当由国家来承担民事赔偿责任。
那么，是否村民委员会等基层组织人员在执行职务中给公民、法人造成的任何损失都应当适用国家赔偿呢？答案显然应当是否定的。这是因为，国家赔偿作为国家对因其公权力的行使而给公民或法人造成损害的一种补偿，并不是毫无限制的，其最基本的限制便是要符合法律规定的条件。由于《解释》对村民委员会等基层组织人员的国家工作人员的主体资格并不是完全的、不受任何限制的，因此，在这些人员执行职务而给公民、法人造成损害时，可以适用国家赔偿的范围也仅应限于法律规定的、这些主体符合国家公务人员时的情形。具体到《解释》所规定的情形之中，只有在上述人员协助人民政府从事某些特定的行政管理工作时，其给公民或法人所造成的损害才能够适用国家赔偿。这些情形具体包括以下几方面：救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；社会捐助公益事业款物的管理；国有土地的经营和管理；土地征用补偿费用的管理；代征、代缴税款；有关计划生育、户籍、征兵工作；协助人民政府从事的其他行政管理工作。而在非此之外的情况下，即使这些人员给公民或法人造成了损害且这些损失是在其执行职务时所造成的，也不应当适用国家赔偿。否则，将会有悖于我国法律的统一性和一致性，并最终影响我国法律的信用和权威。可见，对这些人员所造成的损失适用国家赔偿的前提条件应当是在这些损失是在符合法律（《解释》）规定的、这些人员真正代表国家进行公共事务管理时对行政管理相对人所造成的损失。换句话说，只有在这些人员是完全符合法律（《解释》）所规定的国家工作人员身份的公权行使者时，才能够适用国家赔偿。
综上，在村民委员会等基层组织人员执行职务给公民、法人造成损害时，应当视同为国家给公民、法人造成的损失，并应当适用国家赔偿，但这一点需要以满足下列条件为前提，即：这种损害必须是在法律规定的、这些人员符合国家公务人员时的情形下造成的，是这些人员在代表国家行使法定公权力时给行政管理相对人所造成的损失。

[1] 我国《国家赔偿法》第2条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法执行职务侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，受害人有依照本法规定取得国家赔偿的权利。国家赔偿由本法规定的赔偿义务机关履行赔偿义务。”而我国《民法通则》第121条也规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”



宁夏回族自治区银川市人大常委会


银川市检察机关法律监督工作条例

（2003年10月22日银川市第十一届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过 2003年11月14日宁夏回族自治区第九届人民代表大会常务委员会第六次会议批准 2003年11月19日银川市人民代表大会常务委员会公告公布 自2004年1月1日起施行）



第一条 为了保障国家法律统一、正确实施，确保人民检察院依法履行法律监督职能，根据有关法律规定，结合本市实际制定本条例。

第二条 人民检察院法律监督的范围包括：

（一）刑事诉讼中侦查机关、审判机关、执行机关的执法行为是否合法；

（二）人民法院的民事审判、行政诉讼活动是否合法；

（三）行政执法机关对涉嫌犯罪案件是否依法移送。

第三条 人民检察院进行法律监督，有权进行必要的调查取证工作，被监督对象应当配合。

第四条 人民检察院对监督中发现的违法行为，视情节轻重以《检察建议书》、《纠正违法通知书》的形式予以纠正。

第五条 被监督对象对人民检察院提出的纠正意见应当执行；有异议的可在15日内向上一级人民检察院提出。

第六条 人民检察院依法对侦查机关的立案活动进行监督，侦查机关应当将所有的受案线索统一登记备查。

第七条 人民检察院对侦查机关的下列违法行为，发出《纠正违法通知书》予以纠正：

（一）侦查机关应当立案而未立案的；

（二）侦查机关不应当立案而立案侦查的；

（三）侦查机关已立案，但立而不查，久拖不决的；

（四）一案有多名犯罪嫌疑人，但侦查机关只对部分犯罪嫌疑人立案的；

（五）侦查机关立案后不应当撤案而撤案的；

（六）侦查机关将刑事案件做行政处理的。

第八条 人民检察院对侦查机关的下列违法行为，发出《纠正违法通知书》予以纠正。构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）对犯罪嫌疑人刑讯逼供、诱供的；

（二）对被害人、证人用体罚、威胁、诱骗等非法手段收集证据的；

（三）伪造、隐匿、销毁、调换或私自涂改证据的；

（四）徇私舞弊、放纵、包庇犯罪嫌疑人的；

（五）故意制造冤、假、错案的；

（六）在侦查中利用职务之便谋取非法利益的；

（七）贪污、挪用、调换所扣押、冻结的款物及其孳息的；

（八）违反刑事诉讼法关于决定、执行、变更、撤销强制措施规定的；

（九）违反羁押和办案期限规定的；

（十）在侦查中有其他违反刑事诉讼法有关规定行为的。

第九条 人民法院审判刑事案件中有下列行为之一的，人民检察院发出《纠正违法通知书》予以纠正。构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）对提起公诉的案件，无法定理由不予受理或不开庭审判的；

（二）审理案件违反法定程序的；

（三）明知有法定回避情形而不回避，或对符合法定回避条件的申请不作回避决定，影响案件公正审理的；

（四）证据未经示证，质证就作为定案根据的；

（五）审判人员涂改、伪造、隐瞒、偷换、毁灭证据或在合议庭评议案件或向审判委员会汇报案件时，故意隐瞒主要证据、重要情节或提供虚假材料的；

（六）审判人员徇私徇情、收受贿赂、枉法裁判的；

（七）引诱或迫使证人作伪证的；

（八）挟私报复或迫害当事人的。

第十条 人民法院在刑事案件审判中有下列行为之一的，人民检察院可以发出《检察建议书》建议纠正，检察建议不被接受的，发出《纠正违法通知书》予以纠正：

（一）审判组织组成不合法的；

（二）审判人员对当事人诉讼权利没有告知或告知不清楚的；

（三）审判过程中有侵犯当事人依法行使权利的不当行为的；

（四）审判人员违反规定，会见当事人及其代理人、辩护人的。

第十一条 人民检察院发现审判人员在庭审中出现影响审判正常进行或者影响判决、裁定正确性的违法行为时，在庭审后视情节轻重发出《检察建议书》或者《纠正违法通知书》予以纠正。

第十二条 人民检察院依法对同级人民法院的刑事判决、裁定是否正确进行监督，发现存在法定抗诉情形之一的，应当抗诉。抗诉被驳回的，检察机关认为驳回理由不成立时，可以提请同级人大常委会进行司法监督。

第十三条 人民检察院依法对监狱的执法活动进行监督，监狱向人民法院提请减刑、假释建议，应当将提请减刑、假释的建议书报人民检察院，人民检察院应当在7日内将审查意见告知提请机关。人民检察院认为拟提请减刑、假释的建议不符合法律规定的，可以建议提请机关撤销提请，建议不被接受的，发出《纠正违法通知书》予以纠正。

第十四条 人民检察院在监狱检察监督中，发现下列行为之一的，可以发出《检察建议书》，检察建议不被接受的，发出《纠正违法通知书》予以纠正：

（一）收押罪犯违反法律规定的；

（二）释放刑满人员不符合法律规定的；

（三）没有严格执行收押罪犯分管分押的制度和规定的；

（四）使用武器、械具、禁闭处罚不合法的；

（五）暂予监外执行不符合法律规定的；

（六）对服刑罪犯又犯罪案件应当立案侦查而未立案侦查的。

第十五条 人民检察院依法对看守所的执法活动进行监督，发现下列行为之一的，发出《检察建议书》，检察建议不被接受的，发出《纠正违法通知书》予以纠正：

（一）收押、释放犯罪嫌疑人、被告人不符合法律规定的；

（二）羁押犯罪嫌疑人、被告人超过法定期限而未报告的；

（三）违法使用械具或殴打、体罚犯罪嫌疑人、被告人，尚未造成犯罪嫌疑人、被告人身体伤害的；

（四）利用职务之便为在押的犯罪嫌疑人、被告人传递信息或私自安排犯罪嫌疑人、被告人与亲友或其他人会见，尚未造成后果的；

（五）被判处有期徒刑，余刑在一年以上，应当交付执行而留所执行的。

第十六条 人民检察院对被判处管制、拘役、剥夺政治权利、罚金以及被宣告缓刑和裁定假释的罪犯依法执行的有关机关的执行活动实行监督。各执行机关在接收被执行罪犯时，应当将有关材料抄送检察机关备案。检察机关发现执行机关怠于履行职责或者违法执行时，发出《纠正违法通知书》予以纠正。

第十七条 人民检察院依法对人民法院的民事审判、行政诉讼活动实行监督，可以查阅、复制有关案卷材料，可以调查、核实有关证据，人民法院应当配合。人民法院不配合的，发出《纠正违法通知书》予以纠正，或者提请同级人大常委会进行司法监督。

第十八条 人民检察院对民事、行政审判中的下列行为，发出《纠正违法通知书》予以纠正：

（一）审判组织组成不合法的；

（二）违反案件受理规定的；

（三）明知具有法定回避情形而不回避，或对符合法定回避条件的申请，不作回避决定，影响案件公正审理的；

（四）当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集影响案件主要事实认定的证据，请求人民法院收集或者调取有关证据，审判人员故意不予收集或者调取的；

（五）依职权应当对影响案件主要事实认定的证据进行调查、鉴定、勘验，或者依当事人申请应当采取证据保全措施而不作为的；

（六）涂改、隐匿、伪造、偷换或者故意损毁证据材料，或者指使、支持、授意他人作伪证或者以威胁、利诱方式收集证据的；

（七）接收证据材料，不出具证据收据的；

（八）依法应当开庭审理而未开庭就作出判决的；

（九）不符合缺席判决条件而缺席判决的；不符合公告送达条件而公告送达的。

第十九条 人民检察院对行政判决、裁定执行中的下列行为，发出《纠正违法通知书》予以纠正：

（一）行政判决、裁定生效后依当事人申请不在法定期限内执行的；

（二）违反法定程序执行的；

（三）故意违法执行第三人或者案外人财产的；

（四）故意重复查封、扣押、冻结被执行财产的；

（五）故意超标的查封、冻结、扣押、变卖被执行财产的；

（六）鉴定、评估、变卖被执行财产时，指使有关部门压低或者抬高价格的；

（七）故意违反法律规定，暂缓执行、中止执行、终结执行的；

（八）贪污、挪用执行款物尚不构成犯罪的；

（九）执行中的其他违法行为。

第二十条 人民检察院依法对劳教机关的执法行为进行监督，劳教机关对劳动教养人员接收、提前解教、减期、延期、所外执行、所外就医报批时，应当同时抄送人民检察院。人民检察院发现有下列行为之一的，应当发出《检察建议书》，检察建议不被接受的，发出《纠正违法通知书》予以纠正：

（一）审批接收劳教人员不符合法定条件或者法定手续不全的；

（二）劳动教养决定的执行的变更不符合法定条件和手续的；

（三）所外执行和所外就医不符合规定的；

（四）解除劳动教养不符合法律规定的；

（五）劳教执法人员有其他违法行为，尚未构成犯罪的。

第二十一条 人民检察院依法对具有行政处罚权的行政机关及法律、法规授权实施行政处罚权的组织对涉嫌犯罪的案件是否依法移送进行监督，应当调阅、复制有关行政处罚案卷材料，进行必要的调查，相关部门应当配合，不予配合的，发出《纠正违法通知书》予以纠正。

第二十二条 人民检察院在监督中应当依法办事，不得干涉属于行政执法机关职权范围内具体行政处罚权的行使，行政执法机关行政处罚决定的执行不因人民检察院的监督行为而停止。

第二十三条 人民检察院对下列行为，发出《纠正违法通知书》予以纠正。但情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）行政执法机关对涉嫌构成犯罪的案件，应当移送检察机关或者公安机关立案侦查，而不移送的；

（二）没有妥善保存所收集的与违法行为有关的证据材料的；

（三）行政执法机关对移送涉嫌犯罪案件办理程序不合法、超期限移送的；

（四）行政执法机关以行政处罚代替刑事追究而不移送案件的；

（五）违法拒绝移交涉案物品或者隐匿、私分、销毁涉案物品的；

（六）行政执法机关工作人员在移送案件中，徇私枉法、贪污受贿、严重渎职的。

第二十四条 人民检察院依据本条例规定发出《纠正违法通知书》时，均应当向有关部门建议追究其直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十五条 检察机关工作人员在履行法律监督职责时应当忠于职守，秉公执法，严格遵守和执行宪法和法律，依照法定程序进行。有徇私徇情、收受贿赂、玩忽职守行为的，应当追究其直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任，给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十六条 本条例自2004年1月1日起施行。