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法学论文/赵刚

时间:2024-07-21 21:03:46 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8360
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【关 键 词】舆论监督 审判独立 新闻自由 审判公正
【内容摘要】传媒与法律的关系折射了新闻自由与法律规制的恒久性课题。传媒与法院的关系反映了舆论监督与审判独立的对立统一关系,折射出新闻自由与审判公正作为现代民主社会基本社会价值的功能互补与冲突调和,深度反映出自由与法治的固有张力在现代社会的延展。新闻追求自由,审判追求公正,两者价值取向的差异决定了两者需要在冲突中调整,在对立中统一。在我国向法治社会转轨的历史时期,新闻自由与审判公正之间要保持适度张力,两者要以法律为均衡点实现双向调整。传媒要加强行业自律,监督法院,应以促进审判公正为目的;法院要树立民主理念,尊重传媒,应以保证新闻自由为旨归。

新闻自由与审判公正是现代民主法治社会两大基本表征,从法理上厘清两者关系,无论是在理论法学还是在应用法学都是重点课题,笔者不揣冒昧,著文就两者关系与专家学者探讨。
一、新闻自由与审判公正是现代社会的基本价值,位阶上具有同等性,功能上具有互补性
在任何实行民主政治和法治的社会中,新闻自由(free press)和和审判公正(fair trial)皆为国家和社会生活中两种不可缺少的基本价值。正如美国联邦最高法院布莱克大法官所言:"言论自由与公平审判是我们文明中两种最为珍贵的权利,实在难以取舍。"新闻自由与审判公正是现代民主法治社会两种同等重要且不可替代的基本价值,在一个传媒与法院的功能分化较成熟的社会,两者在各自的领域中承载着独特的社会功能,同时相互之间又存在着规约和互补,共同服务于实现社会进步的终极目标。
(一)新闻自由的社会功能重在促进民主,保障人权,监督公权
新闻自由是指国家通过宪法或相关法律条文保障报刊、电台、电视台、网络等传媒采集、发布、传送和收受新闻的自由,公民通过新闻传播工具发表自己对社会各种问题的意见、批评以及在科学研究、文学艺术创作及其他文化活动中的创造成果的自由,是公民表达自由最为重要的表现形式。新闻自由的社会功能主要表现为:
1、促进民主。近代传媒诞生之初,其基本职能仅仅是传播信息。资本主义生产方式的出现,客观上造成了对工商业信息乃至政治信息的大量需求,从而刺激了传媒的发达,这就为启蒙时代和资产阶级革命的来临提供了广阔的思想传播空间,在资产阶级革命中,代表资产阶级利益的传媒开始逐步反对、批判强大的封建中央集权制,并致力于监督国家权力的行使,从而使传媒中的民主因素得以萌芽。这一时期的传媒成为社会与民众的代表,它通过新闻报道、报刊评论等方式反映民众的呼声与要求,在某种程度上成为民意的重要表达方式。经由资产阶级革命直至今日,主权在民已经成为国际社会的共识,新闻舆论代表人民的声音,任何强权都必须尊重新闻舆论,否则便无法维持其存在。新闻自由到各国宪法和法律的保障,成为宪法权利,国家通过各种方式保障公民这一基本权利。而公民则通过新闻自由的有效途径充分行使宪法赋予的言论自由权、批评建议权和知情权等民主权利。
2、保障人权。1948年,联合国通过了《世界人权宣言》,人权被认为是彻底的、纯粹的、人之作为人,人之只作为人就应享有的权利。或概括为"人类做人的必要的条件"揭示出了人权作为自由的人和作为社会的人所不能缺少的东西,离开这些条件,人也就不成其为人。人权是基于维系社会存在而产生的权利,是一切权利与权力之源。首先得到满足的是生存权和发展权,在此基础上产生了其他社会权利,表达自由权即是其中之一,而要有效地行使思想表达自由,就必须借助于一定的传媒,并拥有知悉政治国家和市民社会的信息的权利。基于此,便衍生了新闻自由权和知情权。传媒是大众行使思想表达自由和知情权的载体和代议性的组织,传媒应属于人人,但人人不能办报。社会个体把自己的言论自由权浓缩转化为新闻自由权委托授权给供职于媒体从业的记者、编辑行使。它们在很大程度上代表民意,在反映公民诉求,保障基本人权方面发挥着公民个体难以企及的重要作用。
3、监督公权。代议制民主使主权享有者和主权行使者实现分离,因此,监督尤其是新闻舆论监督就成为必要。舆论监督是新闻自由的核心内容,新闻存在的价值并不仅仅去描述,去报道某一客观事件或某一突发事件,而更重要是帮助该国公民透彻的、明晰的了解自己国家的具体局势。监督公权力的运行过程以及行使公权力人物的言行,帮助一国的公民更好的参政议政是新闻舆论权的主要职能,因此新闻舆论监督权在西方被称为立法、司法和行政权力之外的第四权力。传媒具有第四权力,其力量并不来自于自身,而是其背后的大众,传媒本身并不当然代表真理或正义,但它客观上扮演了一个无法替代的社会角色,即公众代理人的角色。作为联系公共权力与大众的桥梁,以新闻媒体的广泛性、及时性、公正性,以舆论的影响力向社会和公众发布应知情的信息,来表达人们对公共权力领域的批评、意见和建议,进而通过民意的力量来约束权力的滥用,遏制权力的腐败,实质上是新闻舆论监督影响到群众舆论监督,最后通过民众的力量实现监督公权的最终目标。
(二)审判公正的社会功能重在分配正义,实现公平,维护秩序
公正审判是指法院要严格贯彻法定的审判原则、审判制度,严格执行法定的审判程序,充分保障当事人及其诉讼参与人的诉讼权利和其他合法权益。公正是审判工作的最高的追求目标,审判独立和审判公开都是实现审判公正的途径和手段。审判公正包括实体公正和程序公正双重内涵,其中实体公正主要指案件事实真相的发现和对实体法的正确适用,程序公正主要指司法程序具有正当性和合理性,当事人在司法中受到公平的对待。审判公正的社会功能主要表现为:
1、分配正义。正义是个关系范畴,存在于人与人相互交往组成的社会关系网络中。公平在很大程度上是静态的主观认识范畴,而正义则是一个动态的客观分配过程,表现为按一定的标准来寻求各种价值得以共存的条件,并在两种价值发生冲突不得兼得时确定如何取舍,分配正义就是在涉及利害关系的场合里把"各人应得的东西归予各人。"审判正义的实现就是要通过审判处理纠纷,保证社会成员能够按照法律规定的方式,公平地实现权利,平等地履行义务,并及时受到法律的有效保护,主要包涵了合法合理、及时高效、程序公正等方面的内容。正义有过程正义和结果正义之分,过程正义即法官在诉讼中坚持独立、公开等审判原则,让那些其利益可能受到裁判结果影响的人充分而富有意义地参与到裁判结果的制作过程中来,从而对裁判结论的形成施加积极有效的影响;结果的正义即不但要,对每个人具体的正义要求给予重视(如被告人请求法院提供法律援助;要求不公开审理涉及个人隐私、商业秘密的案件等等),保证每个公民的一般正义要求即平等、自由和人权(这些都是司法主体性理念的基本要求和特征的核心内容)得以实现,而且要实现立法者的本义,还要保证公共利益和社会的稳定存在,理性的法院和理性法官有时需要在两者之间实现平衡,在个人利益之间、个人利益和公共利益之间分配正义。
2、实现公平。公平和效率是审判工作的两大主题,理论界和实务界在审判工作中多坚持"公平优先,兼顾效率。",公平无疑要高于效率。公平是一种有条件的平等,这种平等是人们从自身利益出发,对社会经济关系的一种主观认识,它表现为人们创造社会价值与享受社会价值应具有的对应性和均衡性,为大多数社会成员普遍并为国家所认可。审判中实现公平就是要在实体上实现同等情况同等对待,裁判在诉讼两造之间不偏不倚,居"二端之中值";在程序上当事人地位的平等性,即法官居顶,原被告双方对等居下的等腰三角形,并且法庭保证给予当事人的诉讼权利相等或对等。法官的中立性也是公正应有之义,即法官与案件的利益无关性(利益相关则回避),法官的情感自控性,避免任何情感影响和先入为主判断。
3、维护秩序。秩序主要指社会秩序,表明通过法律机构、法律规范、法律权威形成的一种法律状态,自由、平等、效率等法的基本价值都要以秩序为基础,没有秩序为依托,这此价值的存在应受到威胁或没有保障而存在的现实意义。秩序要以合乎人性、符合常理作为其目标,社会秩序作为一种统治秩序更要以符合法治为前提,正是在此意义上秩序等同于规则。审判就是通过司法手段来维护惯常的行为规则模式,维系一定社会的有序状态,这是由社会的现实需要和审判的职能决定的:一方面,随着改革的逐渐深入,社会利益的日益多元和分化,各种社会矛盾呈现出逐渐上升的趋势;另一方面,随着公民权利意识、法律意识的增强,越来越多的人采取法律手段来解决各种矛盾和问题,越来越认可诉讼是解决社会冲突的有效办法。审判是化解和解决社会矛盾和冲突的理性机制,现代社会选择了公力解决(司法)的方式,以避免由私力救济所带来的社会非秩序化和混乱,法院根据法定职权和法定程序,具体应用一系列细致的、处理各种具体矛盾和争执的规则解决案件纠纷,调处各种利益矛盾和对立,维护和谐稳定的社会秩序。
(三)在功能互补中推进自由与法治
个人自由与公共权力的张力充斥了整个阶级社会,自由与法治构成现代民主国家的基本价值基础。自由体现了人最深刻的本性,法治体现了人类理性治理社会的需要,自由是法治的目的,法治是自由的保障。新闻自由与审判公正深刻体现了自由与法治的辩证关系:新闻自由价值基础是自由,离开自由,新闻传播就推动了根基;新闻又是传播自由的渠道,离开新闻,自由就难以向深度和广度传播。审判公正的价值基础是法治,代表社会正义的最后一道防线,捍卫法律的正义,限制公权的滥用,保护私权的行使。功能上两者的差异显而易见,前者通过主导社会舆论的形成来引导和影响人们的行为;后者通过主导法律的实施来直接规约人们的行为。正因为差异,两者才会发生相互作用,对立互补。传媒以舆论的方式对与其价值目标相容的审判行为予以支持和赞许,对审判权的滥用与腐败予以有效的监督,促其在法治的轨道内公正司法;在现代民主国家,审判独立表现为相对独立,受制于立法与传媒,立法仅在制定法律环节决定着审判的根据、内容和程序,对个案监督受到严格限制。而传媒则对整个审判过程发表意见,引导舆论,影响力在某种程度上大于立法,传媒监督审判成为司法现实,而实现审判公正也需要监督,尤其是传媒的监督。同时法院在通过具体审判活动保障传媒新闻自由,维护其合法行为的同时,对传媒的非法行为如危害国家安全、泄露商业秘密、侵犯公民隐私等行为进行司法监督。因此在一个传媒与审判的功能分化较成熟的社会里,二者相相辅相成,相互制约,在互补状态中保证着自由与法治的实现。
二、传媒与法院基于价值特性、运行机理不同、缺失错位等原因导致新闻自由与审判公正在现实中发生冲突
新闻自由与审判公正是民主社会弥足珍贵的两大基本价值,从应然的层面而言,两大价值应当是相辅相成,良性互动的。但在实然的层面两大基本价值却冲突不断,关系紧张,多是处于非良性互动状态。其中在传媒与法院的现实冲突中,有两个问题较为引人注目,一是传媒对法院审判行为的自由批评与法院公信力之间的冲突;另一是传媒对终审前案情的报道、评论与法院独立、公正审判之间的冲突。冲突原因非常复杂,主要有:
1、价值特性不同蕴涵着对立冲突的因素。新闻追求自由,代表民意,通过主动介入现实生活通过主导社会舆论发挥社会影响力;而审判追求公正,代表理性,具有中立性和被动性,通过法定程序依法主导法律实施来解决社会纠纷。两者的价值性质不同蕴涵着对立冲突:传媒报道的自由性原则与审判的独立性原则的冲突。传媒依据宪法权利有新闻采访与报道的自由、发表意见和进行批评的自由,而法院依据宪法有独立审判的权力,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这就要求一切主体包括传媒在内不得干涉或影响审判的独立;传媒的猎奇性与审判的严肃性的冲突。传媒的职业特征就是报道动态的事物,追逐新奇的事情。报道和评论在语言上力求通俗易懂、标新立异、扣人心弦;;而审判则要严格按照法律规定的权限和程序去解决问题,裁判文书讲求用词严谨、规范,前后一致。司法裁判不考虑社会公众的心理因素,只服从于法律,只注重是否符合法理;而传媒报道则要迎合民意的呼声和表达。在片面追求轰动效应、提高发行量和收视率的利益驱动下,传媒可能会对某些案件或事件的情节过分渲染、炒作或妄加评论。这显然与司法的严肃性格格不入,两者产生矛盾和冲突也就在所难免;传媒报道的及时性与审判的程序性的对立冲突。新闻重在求新求快,最好在现场报道,如此才能反映传媒所报道新闻的应有价值;而审判重在求稳求慎,过程和程序具有很强的特殊性,每一个环节、每一个步骤,必须严格按照法律规定的程序运行,严格程序是审判公正的保证。司法独立因信奉法治至上而具有排斥新闻监督的天然倾向,而新闻自由因有民意为依托而对司法独立存在天然侵犯的冲动,现实生活中传媒任何不适当的介入,有可能干扰到审判程序的正常运行,不合时宜的报道可能对诉讼公正产生消极影响。
2、运行机理的差异是二者发生冲突的重要原因。传媒基于自身生存和发展的功利动机一般积极主动搜集各种素材,得到新闻素材,采访当事人,记载事件过程,对采访内容进行整理,形成传播方式,继续扩大传播覆盖面和社会影响力;法院则是基于不告不理原则,受理起诉,立案后首先依据证据确认事实,再发现具体案件可适用的法律规范,进而从法律规范所要求的要件中去寻找有法律价值的事实,继续按照审判逻辑,以法律规范为大前提,以案件事实为小前提,推理得出判决。在法治国家,审判是解决社会纠纷的最基本的、也是最后的合法手段。它具有的终局性,必然要求公正性,而公正性要求以审判独立为前提,审判要相对封闭运行,与社会保持适度的隔离,相对隔绝各种公共权力、社会势力、社会情绪对法官的指令、干扰和影响,以使法官遵从法律实现自由心证独立审判。同时民主法治国家不同于独裁专制国家,它不能搞司法神秘主义,所以审判是独立不独行,要实行公开审判,以公开促公正。审判公开使传媒得以介入,进行采访、报道和评论,而审判活动中的诸多案例又很能引起读者的关注,也成为新闻热点。传媒在通过舆论监督的压力促进审判公正的同时,对案件的渲染、煽情等新闻操作也会干扰审判的中立性,进而影响审判独立,最终不利于审判公正的实现。
3、现实生活中二者的缺失错位导致对立冲突发生。发达国家由于现代传媒的发展和司法独立的确立较早,传媒与法院各自的社会职能分化得比较成熟,冲突问题发现得也早,因此发展了较全面、成熟的规则,传媒与法院各安其位,预防在先,冲突较少发生,发生后也得到及时调处,所以新闻自由与审判公正的关系相对和谐。在中国社会,传媒与法院自身的发育都远未成熟,都处于探索与改革之中,都只能作为一种尚在发展中的社会力量而存在。因此我国的传媒与法院的关系相对于西方来说较为紧张,新闻自由与审判公正之间的矛盾冲突较突出。从传媒方面来看,多有官方或半官方的性质,被赋予了媒体以很强的政策导向性,受政治环境影响大,依托强大的政治权威为后盾,具有了解决纠纷的能力,影响力大。部分当事人借助传媒力量扩大声势,操纵舆论,对审判工作施加压力。而一些即将进入司法程序或正处于司法程序中的未决案件,经其具有倾向性的报道评论后, 得到有关领导的重视并作了批示就已为最终审判结果定下了基调。传媒舆论监督的功能被不恰当地扩大成"干预功能"后,就蜕变成了"媒体审判"。从法院来说,由于法官的素质相对较低,一些地方距离审判公正还很远,司法腐败还不同程度的存在,法院和法官的公信力还不强,司法不公使人们对通过司法寻求正义产生了极大怀疑甚至丧失了信心,寄希望于用公众舆论来维护自己的权利,因而媒体也就成为司法不公的替代救济手段。同时部分法院还不习惯接受舆论监督,以各种借口阻止传媒介入审判活动,实质上是妨碍了新闻自由。
三、以法律作为传媒与法院互动的均衡点,通过制度创新实现新闻自由与审判公正平衡
法律是最低限度的道德,是社会正义的底线。尽管同一事件传媒公开报道和法院审理判决的逻辑起点和标准经常是不一样的,二者对同一事件得出的价值判断和结论会有差异和距离,但是在国家法律的平台上传媒与法院可以在冲突中实现价值平衡,法律在新闻自由与审判公正之间形成并保持适度的、合理的张力。我国目前新闻立法同发达国家相比还比较落后,但随着国家经济文化建设的推进,新闻法律法规会逐渐健全,新闻自由与审判公正会在法律的平台上实现良性互动。在立法空白期,需要传媒与法院加强自律,协调关系;相关主管部门还大力推进制度创新,要依靠制度理性来协调新闻自由与审判公正的辩证关系。
1、新闻自由与审判公正之间要保持适度张力
世界上没有绝对的个人自由,自由的边界是法律,法律就是新闻自由扩张的边界,也是审判公正的渊源,法律是两者权利与权力扩张、对抗、冲突的均衡点。我国正处于人治社会向法治社会的转型期,新闻自由与审判公正关系紧张,从表层上看是于中国关于新闻媒介的法律法规仍不健全,从深层上分析是新闻自由和司法公正这两种民主社会的基本价值在中国仍然处于缺失和错位状态。就审判而言,"理性的法院"和"理性的法官"在现实生活中实不多见,司法腐败还在损害着审判的公信力,需要用舆论来监督审判,而舆论监督是新闻自由的最重要内容,必须要保证新闻自由在审判领域的适当空间,通过新闻自由来监督审判,确保公平正义的实现。法院和法官应慎重行使审判权力,在将正义感情植入判决时,要体现出实践理性,对判决进行法理证成,通过规则解释来塑造公正。审判独立必须伴随审判公开,法官的自由心证也需要外界监督,要保证新闻自由的合法行使,不允许随意借口独立审判而过度限制新闻自由;[6]同时,传媒与法院应保持安全距离,必须给法院留出审判独立空间,新闻自由权利不能入侵审判独立权力。传媒要监督有度,到位而不能越位,更不能干预审判。传媒应加强行业自律,在新闻活动中保持客观公正立场,对案件事实做出客观报道,对未决案件不发表倾向性意见,更不能对案件处理作决定,不能误导受众对法院和法官施加舆论压力和影响。对越位者法院应保留追究传媒及其责任者的权力。
2、传媒监督法院,应以促进审判公正为目的
传媒监督法院应以追求审判公正为目的,而不是轰动效应,所以新闻自由必须要建立在事实与法律的基础上,实现客观真实与法律正义的有机结合。要达到此目的,传媒自律,主管部门应加强新闻制度创新:一是建立以党报党刊为主体的多元化传媒格局。中国传媒不仅是党和政府之喉舌,也是监督之剑,既要担负着传播主流意识形态的使命,又要担负着舆论监督的使命,目前应逐步放开对后一使命的种种限制,扩大媒体的监督空间。具体来说,就是要建立以各级党委和政府的机关报为主,以社会各集团的报刊为辅,以民报为补充的多元体系的办报格局,在坚持宣传主旋律的同时扩大民意基础,强化对行政、检察、审判等公权的监督;二是传媒应配备法律顾问,做好法律把关。新闻单位应参考美国和法国配备法律顾问等专门的法律事务人员,条件不具备的可聘请律师为法律顾问,同时还应该提高记者等媒体人员的法律素质,以免对司法活动产生不必要的重大误解。经过专门的法律事务人员或者说高素质的记者群对即将刊发的文章进行审查,防止可能影响独立公正审判或者侵权的报道流向社会;三是遵守现行传媒法律法规,做到依法监督。现行传媒法律法规零散分布于宪法及各部门法中,主要有关于保护公民、法人权益方面的规定、关于国家安全和保密方面的规定、关于加强媒体管理的规定、关于禁止新闻报道过程中不正之风的规定;五是关于违纪违规的警告制度和监督制度、国际法和国际性条约中的相关规定等,传媒从业人员应认真学习,做到学法、知法、用法,依法监督审判活动;四是监督要做到无为无不为。对涉及国家安全、商业秘密、公民隐私名誉等的审判活动,传媒监督要慎重,对不公开审判的案件不能随意报道,否则要承担相应的法律责任;对公开审判的案件要选择有社会影响力的,关乎社会公正的重点监督,如审判机关内部机制和审判人员非职务违法行为的监督,尤其是监督审判机关内部机制所存在的一些深层次的问题,对审判机关、审判人员职务行为的监督,尤其是对司法腐败现象进行揭露,是对干预司法机关独立办案的外部势力实施监督,为司法独立和司法公正创造一个良好的外部环境;五是传媒要履行客观性义务,尊重客观事实。传媒要坚持感性与理性的结合,将维护公正的精神融入到客观求证上来。传媒的客观性义务就是要传媒要尽量掌握第一手资料,对第二手资料要尽审核责任,要保证所报道或监督的事实必须绝对真实,所涉及的时间、地点、人物、事件、原因、结果必须真实无误,所反映的背景、环境、过程、细节、人物语言等必须真实可靠,同时对所反映的事实在整体概括、评价、分析时必须符合客观实际。传媒要规范自身的行为,就要时刻记住自身的位置与职责,要给自己的角色作准确的定位,做独立、公正、超脱的旁观者,树立距离意识,保持足够的冷静,不急于做评断、下结论。
3、法院尊重传媒,应以保证新闻自由为旨归
法院应认识到传统介入审判活动不可避免,这是因为司法过程所蕴含的丰富内容以及司法过程所显示的刺激性,对媒体具有永恒的吸引力。司法实践所衍生的事实与问题从来都是传媒关注的热点。法院应正视并尊重传媒的新闻自由权利,并以此为压力和动力,通过外部监督与内部制约的有机结合促进审判公正。尊重新闻自由的具体措施是:一是尊重新闻自由权利与公民知情权,履行法院和法官应当忍受的义务。法官是专职的法律人,而传媒与公民不是。传媒与公民从非专业角度探寻的是客观真实,原本发生的,在意识之外,不依赖人们的主观意识而存在的现实事实;法官查明和认定的是法律真实,是能用证据证明的客观事实。在审判中,裁判者眼光往返流转于诉讼两造之间,运用证据规则、逻辑法则、经验常识对证据去伪存真,得出对案件事实的认定。客观事实没有合法有效的证据证明,法院就不能对客观事实予以确认,从而导致主张该事实发生的当事人败诉。在这种情况下,新闻媒体往往从客观事实的角度进行分析和评判,指责法院司法不公。这对法官来说是极为苛刻和不公平的,但法院和法官要尊重新闻自由权利和公民知情权利,承担必要的忍受义务,传媒有权利进行报道、评论,而不论结果如何,被调查者不能因此而获得名誉权的法律保护,因为宪法赋予了公民对法院和法官的批评建议权。传媒对法官的批评是出自善意时,即使有一些小的偏差,法官也应当容忍,要求百分之百的真实就可能完全扼杀新闻自由。二是完善和落实审判公开制度。审判要真正公开,案件审理过程、证据以及如何形成判决等通过媒体报道,呈现在公众面前,让公众看到法院就是依据这些证据作出判决的。除法律有明确规定外,法庭也不能随意拒绝新闻媒体对法院审理案件的接近和报道,对于在法庭中公开的证据和材料也应当允许报道,而且法庭也不得随意将案件不公开审理以拒绝新闻媒体的接近,从而影响到公开审理这一基本审判制度。法院要保证做到凡公开审理的案件均应准予媒体采访报道;鉴于法官不得接受采访,要完善专职新闻发言人制度等方式,建立与媒体对活的常规渠道;对审理的各类重大、典型或社会关注的案件情况以及法院重大改革措施、调研成果等情况,将召开新闻发布会,主动向社会公布,并同时就有关法律问题、背景情况进行相关说明、解释;依法应予公开的司法文件均应允许媒体机构查阅;建立裁判理由说明制度,并在判决书上公开;对在社会上有重大影响的案件,应给予媒体某些特殊便利,配合媒体适时报道进展情况;三是法院通过事先约束或事后救济手段消除传媒滥用新闻自由权利造成的不良影响。法院通过法律和契约与传媒订立审判报道活动规则进行事先约束。法院鼓励媒体在自愿的基础上,与法庭和律师签署各方都能接受的协议,确定采访和报道刑事案件的准则。通过协议,媒体既可以在获取报道素材方面得到司法部门的支持和帮助,又可以尽量避免因不当报道而受到法律的制裁;争取立法赋予法院必要的措施或灵活利用现有法律消除传媒审判的事后不良影响。法院可通过延期审理、变更管辖、易地审判等方式以消弭传媒的不当影响对于发生法律效力的判决,如果确有证据证明媒体的审前报道造成了对被告人不利的判决结果,那么,即应启动审判监督程序予以变更。我国由于刑事诉讼法明确规定了生效判决的再审程序,故司法实践中对确有证据证明媒体的审前报道可能对被告人造成了不利判决结果的,可以启动再审程序重新进行审理。

【参考文献】
【1】参见张剑秋、郭志媛:《传媒与司法的辩证关系》[J],载《学习与探索》2003年第3期。
【2】参见张宗亮:《传媒监督、司法公正的冲突与平衡》[J],载《理论学刊》2006年第7期。
【3】参见张志铭:《传媒与司法的关系-从制度原理分析》[J],,载《中外法学》2000年第1期。
【4】参见贺卫方:《传媒与司法三题》[J],载《法学研究》1998年第4期。
【5】参见顾培东:《论对司法的传媒监督》[J],,载《法学研究》1999年第6期。
【6】参见谭世贵:《论司法独立与媒体监督》[J], 载《中国法学》1999年第4期
【7】参见程竹汝:《传媒的公共问责功能与司法独立》[J],载《政治与法律》 2002年第3期


天津市滨海新区大港人民检察院 赵 刚

北京市外地来京人员租赁房屋管理规定

北京市人民政府


北京市外地来京人员租赁房屋管理规定(修正)
北京市人民政府


根据1997年12月31日北京市人民政府第12号令修改


第一条 为加强外地来京人员租赁房屋的管理,保护租赁双方的合法权益,维护首都社会秩序,根据《北京市外地来京务工经商人员管理条例》,制定本规定。
第二条 凡本市行政区域内向外地来京人员出租房屋的单位、个人(以下简称出租人)和租赁本市房屋的外地来京人员(以下简称承租人),必须遵守本规定。
第三条 市房屋土地管理局是本市房屋租赁的行政主管机关。区、县房屋土地管理机关及其基层管理机构负责本辖区内向外地来京人员出租房屋的管理和监督检查工作。
区、县房屋土地管理机关未设立基层管理机构的农村地区,区、县房屋土地管理机关可以委托乡镇人民政府的外来人口专门管理机构,对向外地来京人员出租房屋进行管理和监督检查。
第四条 本市对向外地来京人员出租房屋实行《房屋租赁许可证》制度。任何单位或者个人向外地来京人员出租房屋,必须取得房屋土地管理机关核发的《房屋租赁许可证》;未取得《房屋租赁许可证》的单位和个人,不得向外地来京人员出租房屋。禁止非法租赁行为。
第五条 房屋土地管理机关应当对出租房屋的总量进行控制,使居住在出租房屋内的外地来京人员数量不超过当地常住人口数量的一定比例。具体比例由区、县人民政府确定。
第六条 下列房屋不得出租:
(一)危险房屋或者不符合安全要求的房屋;
(二)产权有争议的房屋;
(三)未取得其他共有人同意的共有房屋;
(四)违章搭建的房屋;
(五)本市居民承租的公有房屋;
(六)依照法律、法规、规章规定不得出租的其他房屋。
第七条 出租人应当持以下证件和证明材料向房屋所在地房屋土地管理机关的基层管理机构提出申请:
(一)房屋出租申请书;
(二)房屋产权证明或者批准建房的合法文件和证明材料;
(三)出租人是个人的,应当提交房主的居民身份证;出租人是单位的,应当提交单位的法人资格证明,单位不是法人的应当提交单位上级主管部门同意其出租房屋的证明;
(四)出租共有房屋的,应当提交其他共有人同意出租的证明书或者委托书;
(五)委托他人出租房屋,应当提交房屋所有人的委托书和委托代理人的身份证明;
(六)依照法律、法规、规章规定应当提交的其他有关文件和证明材料。
第八条 基层管理机构收到房屋出租申请后,应当对申请出租的房屋进行现场勘察,核定申请出租房屋的面积、用途和准租人数。经审查符合条件的,由基层管理机构报区、县房屋土地管理机关审批。
申请出租房屋,作为居住用的,应当具备必要的生活设施条件,人均使用面积不得少于3平方米;作为生产、经营用的,水、电供应应当有保证,并不得干扰周围居民正常生活。
第九条 区、县房屋土地管理机关对有关文件证明材料齐全、符合出租房屋条件,并且房屋所在地区外来人员人数未超过区、县人民政府确定的控制规模的,予以核发《房屋租赁许可证》。
《房屋租赁许可证》应当标明许可出租房屋的间数、面积、使用性质和核准居住的人数。
第十条 《房屋租赁许可证》应当悬挂在出租房屋内的明显处。
《房屋租赁许可证》由市房屋土地管理局统一印制,禁止伪造、变造、涂改、转借、冒用、买卖。出租人需要变更《房屋租赁许可证》核准项目的,应当向发证机关申请办理变更登记手续。
《房屋租赁许可证》实行年检注册制度。
第十一条 外地来京人员无《暂住证》、育龄妇女无《婚育证》的,任何单位和个人不得向其出租房屋。
第十二条 房屋租赁双方应当订立书面房屋租赁合同,并向房屋所在地房屋土地管理机关备案。房屋租赁合同由市房屋土地管理局统一印制,内容包括租赁双方姓名、租赁房屋的座落地点、位置、面积、用途、租金、租赁期限、修缮责任、违约责任、纠纷解决方式以及双方约定的其他
权利和义务。
房屋租赁合同登记备案时,出租人按年租金的2%交纳手续费;租期不到一年的,按实际收取租金的2%交纳手续费。
第十三条 承租人承租房屋从事生产、经营活动的,必须凭经房屋土地管理机关登记备案的房屋租赁合同,到工商行政管理机关办理营业执照。未取得营业执照的,出租人不得允许承租人利用承租的房屋从事生产、经营活动。
第十四条 出租人必须遵守下列规定:
(一)向所在地公安派出所申领《房屋租赁安全合格证》,未领取《房屋租赁安全合格证》的,不得向外地来京人员出租房屋;
(二)分别与所在地公安机关和计划生育主管机关签订治安责任书和计划生育责任书,按照责任书的规定,承担治安和计划生育责任;
(三)向承租人进行遵纪守法的宣传教育;发现承租人有违法或者其他可疑行为,应当立即向有关机关报告;
(四)严格按《房屋租赁许可证》核定的准租人数、用途出租房屋;
(五)定期对出租房屋进行检查和维修,保障出租房屋的使用安全;
(六)依法纳税。
第十五条 承租人必须遵守下列规定:
(一)不得损坏、私自拆改承租的房屋;
(二)不得将承租的房屋转租、转借他人使用;
(三)不得利用承租的房屋从事违反治安、经商、计划生育等管理的活动和其他违法活动。
第十六条 违反本规定的,由市或者区、县房屋土地管理机关按照下列规定处理:
(一)对未办理《房屋租赁许可证》擅自向外地来京人员出租房屋的,责令限期改正,并没收非法所得;情节严重的,并可处以月租金5倍以下的罚款。
(二)对本市居民擅自将其承租的公有房屋向外地来京人员转租的,责令改正,没收非法所得,并处以转租金额5倍以下的罚款,责成产权单位将该房屋收回。
(三)对涂改、转借、冒用《房屋租赁许可证》的,处以50元以下的罚款或者警告;伪造、变造或者买卖《房屋租赁许可证》的,处以200元以上500元以下罚款,有非法所得的予以没收,并由发证机关视情节轻重吊销其《房屋租赁许可证》。
对不按规定办理《房屋租赁许可证》的年检注册或者未及时办理变更登记手续的,责令改正,并处200元以下的罚款;情节严重的,可以吊销《房屋租赁许可证》。
(四)对承租人将承租的房屋转租、转借他人使用的,责令解除非法租赁关系,没收非法所得,并处以月租金5倍以下的罚款。
(五)对承租人利用承租的房屋从事违法生产、经营活动或者储存危险、违禁物品的,依照国家和本市有关法律、法规或者规章处罚。
(六)单位出租房屋违反本规定的,可以对单位的主管领导人和直接责任人处以月工资2倍以下的罚款。
因违反规定被公安机关吊销《房屋租赁安全合格证》的,房屋土地管理机关也应当同时吊销其《房屋租赁许可证》。
凡受到吊销《房屋租赁许可证》处罚的,3年内不得再申请出租房屋。
第十七条 对本市单位或者个人将承租的房屋交由外地来京人员使用或者居住的,参照本规定进行管理。
第十八条 本规定执行中的具体问题,由市房屋土地管理局负责解释。
第十九条 本规定自1995年7月15日起施行。1987年8月13日市人民政府批准发布的《关于加强暂住人员租赁私有房屋管理的规定》同时废止。



1995年6月13日
基层贪污贿赂犯罪的特点及其预防

李福利

摘要:贪污贿赂犯罪是侵害国家工作人员职务廉洁性的严重腐败行为,必须坚决予以铲除和预防。在基层,贪污贿赂犯罪呈现出一定的特点和规律,如贪污犯罪较为突出,“一把手”犯罪居多等;其发生的主观原因是涉案人员放松思想改造,享乐主义思想严重,客观原因是单位财务制度不健全、制约机制不建立,财务不公开,私设“小金库”;为减少和避免贪污贿赂犯罪,应采取加大惩处力度,加强宣传教育,健全财务制度,建立制约机制等预防措施。

贪污贿赂犯罪是国家工作人员利用职务上的便利实施的经济犯罪,主要包括贪污罪、受贿罪、挪用公款罪等,它是侵害国家工作人员职务廉洁性、损害党群干群关系、败坏党风的严重腐败行为,是侵入党和国家肌体的毒瘤,必须坚决予以铲除和预防。那么在基层,贪污贿赂犯罪有什么特点和规律,它的发生有什么原因及如何进行预防,笔者结合近几年从事基层反贪污贿赂工作的实践,谈一些体会和认识。
一、贪污贿赂犯罪的特点
从1999年3月到2004年9月,笔者所在的基层检察院共立案查处贪污贿赂案46件,其中贪污案27件,挪用公款案13件,受贿案6件。通过对这些案件进行综合分析研究,发现在基层单位,贪污贿赂犯罪呈现如下特点和规律:
1、贪污犯罪较为突出。在查处贪污贿赂案件中,贪污案为27件,占58.7%,说明在基层更容易发生贪污犯罪。基层单位直接从事具体的行政管理工作,有的单位执法人员直接从事各种规费的征收和管理,且一般情况下,基层单位的主要领导直接主管财务工作,这就使他们利用职务之便实施贪污成为可能。
2、“一把手”犯罪居多。在查处的贪污贿赂案件中,“一把手”犯罪案件为20件,占43.3%,远远高于副职和其他国家工作人员。目前,各单位普遍实行行政首长负责制,即“一把手”负责制,人权、财权、物权都集中掌握在“一把手”手中。有的“一把手”作风粗暴,大权独揽,一人说了算。特别是实行“一支笔财务审批制”,“一把手”绝对控制财权,加之财务不公开,缺乏有效的监督制约,给“一把手”贪污贿赂提供便利条件。如我们查处的县物价局原局长李某某贪污案(李被判处有期徒刑6年)、县冶炼厂原厂长范某某贪污案(范被判刑处有期徒刑1年)等等,均是“一把手”犯罪。
3、贪污犯罪的手段主要是采取私设“小金库”、收入不记帐、虚开发票和虚列支出。一是私设“小金库”,然后变着法儿贪污“小金库”款项。有的单位领导,无视法纪,私设“小金库”,明曰处理不合理开支,实则非法占有其中款项。如我们在立案查处县粮库原主任毕某某贪污案时,发现毕在任粮库主任期间,私设“小金库”数额达56万元之多,除了处理违规支出外,将其中的5.5万元非法占为己有,同时挪用公款2万元,毕被两罪并罚、判处有期徒刑5年。二是采取收入不记帐进行贪污,主要是一些行政执法人员,在征收规费过程中收费不开发票,或只打白条,将公款非法占为己有。三是采取虚开“大头票”贪污,即在单位需正常支出时,实际支出少而入帐报销多,将多余的款项非法占为己有。四是虚列支出贪污,即单位根本没有该项支出而伪造支出,开具假发票入帐冲出现金,非法占有。
4、挪用公款犯罪多为直接管理、经手单位现金的财务人员、业务员所为。财务人员直接管理单位现金,银行工作人员直接管理银行贷款或储户存款,企业业务员直接经手企业货款,他们有机会也有可能利用职务上的便利挪用公款。如县建行方庄分理处白庄代办所原所长陈某某(女)挪用公款41.7万元供他人进行营利活动,被判处有期徒刑7年;县石油公司业务科原副科长薛某某挪用公款5万元,被判处免于刑事处罚。
5、受贿犯罪依然存在,但更加隐蔽。从近几年立案查处的贪污贿赂案件来看,虽然受贿案占立案数的比例较小,仅占13%,但并不表明贿赂犯罪已经减少或消灭,恰恰相反,贿赂犯罪不仅没有减少且有上升趋势,贿赂行为在某些行业、某些部门、某些手握重权的人身上依然存在,只是形式更加隐蔽,手段更为狡猾,不易被人发现,不易被调查取证罢了。但“道高一尺,魔高一丈”,纸终究包不住火。近几年来我们查处的受贿案件逐年增多,腐败分子都受到了应有的惩罚。县土地局执法队原队长刘某某受贿2.5万元被判处有期徒刑2年,县环保局原局长常某某受贿2.9万元被判处有期徒刑3年。
二、贪污贿赂犯罪的原因
1、放松思想改造,拜金主义、享乐主义思想恶性膨胀是贪污贿赂犯罪的主观原因。从近几年查处的贪污贿赂案件来看,绝大多数涉案人员平时不注重政治学习,不关心政治,放松思想改造,世界观、人生观、价值观扭曲,拜金主义、享乐主义思想严重甚至恶性膨胀,信奉“有权不用、过期作废”,不思工作,不干工作,一门心思想着如何利用职权多捞钱财。有的甚至作风腐化,生活糜烂,沉醉于吃喝玩乐,打麻将搞赌博,养情人包“二奶”,缺少“经费”,便将罪恶之手伸向公款,不择手段地非法占有公共财物,贪污受贿,以身试法,走上违法犯罪的道路。
2、“一把手”独揽财政大权,财务不公开。一段时期以来,各单位普遍实行“一支笔财务审批制”,而这“一支笔”往往掌握在“一把手”手中。有的“一把手”认为,财政工作就是主管财政的“一把手”和财务人员之间的事,其他班子成员无权也不应该过问。重大财政问题不经班子集体研究,或虽经班子集体研究决定,但在实施过程中仍由“一把手”一人操纵,其他班子成员没有参与权和监督权。“一支笔审批”,财务不公开,甚至暗箱操作,成为“一把手”贪污腐败的温床。我们在查案过程中了解到,凡是涉及“一把手”贪污犯罪的,其他班子成员往往对财务收支情况包括大项开支不甚了解,更谈不上集体研究,民主管理。
3、财务制度不健全,制约机制不建立,给腐败分子以可乘之机。从查处的贪污、挪用公款案件来看,相当一部分单位,一方面财务管理制度不健全,或虽有较为完善的财务制度,但形同虚设,没有得到严格执行,真正落到实处。另一方面缺乏科学合理的财务管理制约机制。有的单位“一把手”可以随意从财务人员处取现金,甚至取大额现金连“白条”也不打,成了所谓的“良心帐”。有的单位会计、出纳“一肩挑”,会计既管帐又管现金,有时库存现金多达十几万元,为其利用职务挪用公款提供可能。
4、“小金库”是贪污贿赂犯罪的温床。中央纪委虽然三令五申禁止设立“小金库”,但仍有一些单位领导顶风违纪,秘密设立“小金库”,其目的不言自明,一是为了自己花钱方便,报销不合理甚至是违法的开支;二是为了拉关系行贿方便,准备行贿资金;三是为了直接非法占有“小金库”款项提供方便。在我们查处的贪污案件中有多起是犯罪分子直接非法占有“小金库”的款项。“小金库”的存在,为贪污贿赂提供了现实的物质基础,成为腐败分子犯罪的又一温床。
三、贪污贿赂犯罪的预防
1、加大查处贪污贿赂犯罪力度,严厉打击贪污贿赂犯罪。主要应做好以下工作:一是加大举报宣传力度,实施举报有功奖励制度,提高广大群众举报贪污贿赂犯罪的积极性,更有效地发现和揭露犯罪;二是加大查办贪污贿赂犯罪案件的力度,发现一起查处一起,公正执法、严格办案,无论涉及到哪一级干部都要一查到底,查清犯罪事实,固定犯罪证据,把案件办成铁案,使贪污贿赂犯罪分子无藏身之地;三是加大惩处贪污贿赂犯罪的力度,在犯罪事实清楚,证据确实充分的前提下,要依法从重从严处理,该判刑的判刑,该开除的开除,使一些想贪污受贿的人不敢贪污受贿,不敢越雷池一步,充分发挥出“打击”这一特殊预防的作用。
2、加强宣传教育,筑牢思想防线。针对当前一些干部特别是领导干部不注重政治学习,放松思想改造,拜金主义、享乐主义思想严重,法制观念淡薄的思想实际,以国家工作人员特别是“一把手”、执法人员、财务人员为对象,以树立正确的世界观、权力观,增强宗旨意识、法制意识为重点,以依法行政、廉洁奉公、遵纪守法为目标,广泛开展“三个代表”重要思想教育、理想信念教育、权力观教育、法制教育和典型案件警示教育等,使广大国家工作人员特别是领导干部坚定社会主义信念,筑牢拒腐防变的思想防线,坚持原则,分清是非,清正廉洁,依法办事。
3、健全财务管理制度,建立制约机制,落实监督措施。进一步建立财务管理制度,继续实行会计委派制,财务支出报帐制,收入申报制,建立健全财务人员岗位责任制。建立科学合理的制约机制,取消“一支笔财务审批制”,实行财务支出会签制,即由行政负责人、党委负责人(或纪委书记)、主管财政的副职、经办人等签字。大项支出必须经领导班子集体研究,支出后班子集体审核。进一步落实监督措施,实施“阳光工程”,真正实行财务公开。对财务收入和支出的依据、项目、金额,要一律向本单位本部门甚至向社会公开,接受来自内部、外部、上级、下级全方位的监督。严肃财经法纪,铲除腐败温床,严禁设立“小金库”,违者除没收“小金库”外,对“一把手”和直接责任人员(包括财务人员)视情节给予警告、降级、降职直至撤职等处分。
4、加强各专门监督部门的联系和合作,形成打击贪污贿赂犯罪的合力。在同级党委统一领导下,加强纪检、监察、检察(反贪部门)、公安(经侦部门)、审计等部门之间的联系和合作,每月召开一次联席会议,互相通报在反腐败特别是在查处(审计)违法违纪经济案件方面的工作情况,交流工作信息和经验。各部门既分工负责,各司其职,又密切协作,互相配合,形成对反腐败工作齐抓共管,合力打击贪污贿赂犯罪的态势 ,对贪污贿赂腐败分子该司法处理的依法处理,该党纪处分的依纪处分,该行政处罚的依规处罚,必将起到预防贪污贿赂犯罪的积极作用。
(作者系河南省修武县人民检察院反贪局局长)