山东省青岛市人民政府


青岛市医疗机构使用药品管理办法
市政府



第一条为加强对医疗机构使用药品的管理，保证药品质量，保障用药安全有效，根据《中华人民共和国药品管理法》，结合本市实际情况，制定本办法。

第二条 凡在本市行政区域内从事医疗服务的医疗机构（包括机关、企事业单位、社会团体设立的对内服务的医疗机构）在医疗业务中使用药品，均应遵守本办法。

第三条市、区（市卫生行政部门按照管理权限，负责辖区内医疗机构使用药品的行政管理工作。

第四条 医疗机构在医疗业务中使用药品，必须取得《药品使用许可证》。
《药品使用许可证》由市卫生行政部门统一印发。

第五条 医疗机构申领《药品使用许可证》必须具备下列 条件：
（一）持有区（市）以上卫生行政部门批准开业行医的有效证件，并经其主管部门同意；
（二）具有与医疗业务相适应的药学专业技术人员或经青岛市以上卫生行政部门药学技术考核合格的工作人员；
（三）具备与医疗业务规模相适应的符合规定的药房或药柜及保管、调剂、加工炮制药品必须的设备和计量器具；
（四）有健全完善的采购、保管、使用药品的规章制度。

第六条 医疗机构申领《药品使用许可证》，在崂山区、黄岛区和各县级市的，由所在区（市）卫生行政部门审批、核发，并报市卫生行政部门备案；在市内五区的，由区卫生行政部门初审，报市卫生行政部门审批、核发。

第七条 无《药品使用许可证》的医疗机构，不准在医疗业务中使用药品。
严禁转让、出借、买卖《药品使用许可证》。

第八条 《药品使用许可证》有效期五年，期满后继续使用的，持证单位应在期满前六个月内重新申领。《药品使用许可证》每年由审批机关审验一次，经审批机关砍认的可以免验。
医疗机构破产或关闭，应将《药品使用许可证》缴回原审批机关。

第九条 医疗机构采购药品应持《药品使用许可证》到取得《药品经营企业许可证》的单位进货。严禁从无《药品经营企业许可证》的单位和个人处采购药品，严禁买卖无批准文号、无注册商标，无厂牌名称的药品。
药品经营单位不得向无《药品使用许可证》的单位批发药品。

第十条 医疗机构对购进的药品应建立进货登记和质量验收记录，内容包括货号、来源、品名、规格、数量、产地、批号、外观质量等，记录保存三年备查。

第十一条 医疗机构的药房应当全封闭隔离，并配备必要的设施，做到卫生整洁、药品定位摆放、示志醒目，药品不得与兽用药、卫生杀虫剂、灭鼠药、消毒药、化学试剂及其他非药品同室存放。

第十二条 医疗机构中直接接触药品的人员，必须每年进行一次健康查休休取得市卫生行政部门核发的《健康证》方准上岗。患有传染病或其他可能污染药品的疾病的人员，不得从事直接接触药品的工作。

第十三条 医疗机构中从事药学技术工作但无药学技术职称的保同，必须经市以上卫生行政部门考核合格颂取《从药人员资格证书》，方可继续从事药学技术工作。

第十四条医疗机构使用的药品必须符合《中华人民共和国药典》、《中华人民共和国卫生部药品标准》、《省、自治区、直辖市药品标准》和市卫生行政部门批准注册的质量标准，并严格遵守《中华人民共和国药品管理法》及有关药政管理规定。

第十五条 医疗机构使用药品一律凭本单位医生处方开出，城乡卫生室或个体医诊所未设置药房的，应设立病人用药记录簿。处方或用药记录簿保存三年备查。医疗机构不得对非就诊病人售药，不得经销非药品，不得以医疗为名变相经营药品。

第十六条医疗机构使用麻醉药品、精神药品、毒性药品和放射性药品，应遵守国家有关特殊药品管理规定。

第十七条 医疗机构需要自配制剂，必须依照《中华人民共和国药品管理法》的规定申领《制剂许可证》，无《制剂许可证》的医疗单位，严禁自行加工制剂。对配方有特殊疗效的，而该医疗机构无加工条件的，经市卫生行政部门确认批准后，到指定有条件的医药机构代为加工，并经
青岛市药品检验所检验合格后，方可用于临床。未经批准严禁制作和使用。

第十八条 医疗机构研制新药应按《中华人民共和国药品管理法》和《新药审批办法》的规定，办理报批手续；未经批准的，不得进行临床试验或擅自扩大临床验证范围。

第十九条 医疗机构应加强药品质量的自检、控制和管理，对使用的药品负质量责任。

第二十条 医疗机构使用药品应做好用药咨询和药物疗效评价，收集药物的不良反应情况和监测药品质量，每季度向卫生行政部门报告一次药品质量信息，并接受卫生行政部门药政、药检人员和药品监督督员的依法监督检查。

第二十一条 医疗机构在医疗业务中使用药品，应当严格按照核定的项目和标准收费，严禁擅自设立收费项目或提高收费标准。

第二十二条 对违反药品管理法律、法规和本办法的，由卫生行政部门给予批评教育、警告或者按下列规定处罚：
（一）经销、使用假药的，没收全部假药和违法所得，彼该批假药冒充正品价格的五倍以上罚款，并对负有责任的领导和直接责任人员分别处以三百元以上、二千元以下罚款；
（二）经销、使用劣药的，没收全部劣药和违法所得，彼该批劣药相当正品价格三倍以下罚款，对负有责任的领导和直接责任人员，分别彼一千元以下罚款；
（三）以医疗为名销售或变相销售非药品的，没收全部非药品和违法所得，并处以非药品价值三倍以下罚款；
（四）无《制剂许可证》擅自配制制剂的，没收全部制剂和违法所得，并处以配制制剂价格五倍以下罚款，对负有责任的领导和直接责任人员，分别处以五百元以上、五千元以下罚款；有《制剂许可证》但配制制剂未经检验合格用于患者的，处以五百元以上、五千元以下罚款，对负有
责任的领导和直接责任人员分别处以五十元以上、三百元以下罚款；销售或者变相销售配制制剂的，处以五千元以上、二万元以下罚款；
（五）元《药品使用许可证》擅自使用药品的，没收全部药品和使用药品所得，并处以没收药品价格的五倍以下罚款； （六）转让、出借、买卖《药品使用许可证》的，没收非法所得、吊销《药品使用许可证》，并处以五百元至二千元的罚款；
（七）聘用不符合规定条件从药人员的，责令其改正，可并处以三千元以下罚款，对负有责任的领导处以五十元以上、三百元以下罚款；
（八）违反本办法第十一条规定的，责令其改正，可并处二千元以下罚款。
对违反本办法情节严重的，由卫生行政部门从重处罚，并责令其停业整顿、吊扣或吊销《药品使用许可证》、《制剂许可证》、直至吊销《医疗机构执业许可证》；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十三条 当事人对行政处罚决定不服的，可以按照《中华人民共和国行政诉讼法》和《行政复议条例》的规定申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。

第二十四条 卫生行政部门工作人员应当秉公办事，对滥用职权、徇私舞弊的，由有关部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十五条 本办法具体执行中的问题，由青岛市卫生局负责解释。

第二十六条 本办法自一九九四年五月一日起施行。



1994年1月31日
论建设用地使用权与建筑物分别抵押的可能性

余志来


摘要：新通过的《物权法》再次确认了建设用地使用权与建筑物一并抵押的原则，而现实生活中仍然存在以建设用地使用权与建筑物作为独立财产分别抵押给不同债权人的情况，立法、司法实践中又是难以寻得建设用地使用权与建筑物分别抵押存在的可能性。相反立法、司法实践中采取转化来弥补这一现实问题，但这并不意味着一并抵押无懈可击，相反其仍有困境，反过来说分别抵押在理论上仍有可能性。

关键词：一并抵押；分别抵押；分别抵押的前提条件；分别抵押的效果条件


　　随着入世，我国市场经济得到了强劲发展。然而市场经济是主要通过市场交易对社会资源进行配置的一种经济形态，因此，市场经济必然伴随着交易的高度发达。随着市场经济的发展，交易在更多的场合表现为一种信用交易，而非原始形态的“一手交钱，一手交货”的交易。但保障交易目的的实现，最常见的手段就是运用各种形式的担保，因此，在现代市场经济条件下，信用交易的普遍化，必然产生对担保的巨大需求。⑴其中建设用地使用权与建筑物所有权因其经济价值巨大，而成为交易、融资主体亲睐的对象。建设用地使用权与建筑物所有权抵押已成为最佳的担保方式之一。
　　已通过的《物权法》也肯定其重要地位，同时继续强调“建筑物应当与建设用地使用权一并抵押（简称一并抵押或同时抵押）”的原则，即将两者作为一个整体来抵押。问题在于：建设地使用权与建筑物所有权的抵押均采取登记要件主义，虽然《物权法》已经强调国家将对不动产实行统一登记制度，但由于我国房屋登记与建设用地使用权登记大部分长期分属两个部门管辖，再加上市场存在这种需求，这就使得现实生活中还遗留着大量的建设用地使用权与建筑物所有权分别抵押的情况。那么他们的存在是否合理？这种分别抵押与我国一贯主张的“建筑物应当与建设用地使用权一并抵押”的原则是否相违背呢？进一步，由于分别抵押，自然就出现了两个抵押合同，他们的效力和抵押权的如何实现并存在困惑。这就使得我们有理由去探悉一下建设用地使用权与建筑物分别抵押的可能性。
　　所谓建设用地使用权与建筑物分别抵押（简称分别抵押）是指抵押人以其合法的建筑物和建设用地使用权作为各自独立的财产而分别抵押给不同的抵押权人，抵押权人行使抵押权时，可将建筑物和建设用地使用权一并交付拍卖，但仅就抵押物卖得的价金优先受偿。不难看出，建设用地使用权与建筑物分别抵押包含两个方面，一方面，就分别抵押的前提条件而言，建设用地使用权与建筑物分别作为独立的财产向不同的债权人进行抵押。另一方面，就分别抵押的效果条件而言，建设用地使用权与建筑物一并处分，但只就各自的抵押物处分所得优先受偿。故分别抵押可能性的存在就必须具备这两个方面。

一、立法上的可能性

　　建筑物和建设用地使用权分别抵押的前提条件是具有承认房屋独立性的立法环境。因此在寻找建设用地使用权与建筑物分别抵押的可能性时，我们就不可避免的将目光瞄向我国现行的法律规定，看从中能否探询到建设用地使用权与建筑物分别抵押生存的空间。
　　《物权法》出台之前，我国关于建设用地使用权抵押与建筑物抵押的规定主要集中在《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国担保法》、《城市房地产抵押管理办法》等法律、法规、规章。
　　1990年5月19日国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的第33条规定“土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押。地上建筑物、其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押” 也就是当地上有建筑物时，不可能进行单纯的建设用地使用权抵押或建筑物抵押，而是建设用地使用权与建筑物同时抵押。这里采取建设用地使用权与建筑物同时抵押原则，即通常所说的“房随地走”和“地随房走”的双向原则。此后的1994年7月5日出台的《中华人民共和国城市房地产管理法》、1995年6月30日出台的《中华人民共和国担保法》都进行了重申与确认。2001年8月15日建设部发布《城市房地产抵押管理办法》第四条规定“以依法取得的房屋所有权抵押的，该房屋占用范围内的土地使用权必须同时押”，除进一步重申建设用地使用权与建筑物同时抵押原则外，在语气上更加强硬，规定了这种“同时抵押”是“必须”的，是不容许选择和修改的。
　　2007年出台的《物权法》第182条第1款规定“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押”，虽然在措辞上与以往规定有所不同，但仍然是对建设用地使用权与建筑物同时抵押原则的确认，在这一点上是一致的。同时第2款从反面进行了规定：“抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押”。既如果没有一并抵押，建设用地使用权与建筑物的任何一者抵押后都及于另一者，即视为一并抵押。从“同时抵押”到“必须同时抵押”再到“一并抵押+视为一并抵押”的立法脉络来看，我国法律虽然一贯承认建筑物可以独立于土地而成为所有权的客体，因为建设用地使用权与建筑物各自具有独立的交换价值，但在立法还是采取“同时抵押原则”，不管是“同时”还是“一并”都在强调建设用地使用权与建筑物在抵押时的依附性、整体性，至少没有承认建设用地使用权与建筑物可以作为独立财产分别向不同债权人进行抵押的可能，即不具备适用条件的可能，同时《物权法》第10条也强调了国家将对不动产实行统一登记制度。这样从不动产登记制度上排除以往建设用地使用权与建筑物分别登记带来的分别抵押的生存空间。故从立法上我国并没有给建设用地使用权与建筑物分别抵押留有生存的可能性。
　　由于现实社会是纷繁复杂的，就不可能要求人们的行为完全与法律要求相一致，那么，如果现实中出现以建设用地使用权与建筑物作为独立财产分别向不同债权人进行抵押时，抵押合同的效力又如何？司法实践的处理是否给建设用地使用权与建筑物分别抵押留有生存的可能性？

二、司法实践中的可能性

　　在现实中，建设用地使用权与建筑物分别抵押给不同的债权人的现象却频繁出现，其中最为突出的，就是银行抵押贷款。既然存在分别抵押的适用条件，那就要是否产生分别抵押之效果。抵押合同的效力认定是其可能性论证的关键，司法实践中存在着分歧：一种观点认为，建筑物与土地不可分离，应将建设用地使用权与建筑物视为一个抵押物，按照《担保法》第35条关于“抵押人所担保的债权不得超过其抵押物的价值。财产抵押后，该财产的价值大于所担保的债权的余额部分，可以再次抵押，但不得超出其余额部分”的规定处理。如果两个合同均没有违反上述规定，可以承认其效力。次观点的问题在于第一，将建设用地使用权与建筑物视为一个抵押物的做法只关注了两者的依附关系，却忽视了两者不具有同一性，这就与我国法律一贯承认建筑物可以独立于土地而成为所有权的客体，因为建设用地使用权与建筑物各自具有独立的交换价值相违背。第二，《担保法》虽然确立了“余额抵押”制度，但由于抵押物的价值是随时间的推移不断变化着，这就导致“余额”的难以确定，再次抵押就有可能超过余额部分，而是制度成为了一个伪命题。基于此，有学者认为其相对与以前的以前的立法是一种后退。⑵这在立法也有体现，新出台的《物权法》就摈弃这种制度。
　　另一种意见认为两个抵押合同均有效，但在处理此类合同时，应把建设用地使用权与建筑物视为同一财产，抵押权的效力及于建设用地使用权与建筑物，⑶不同抵押权的实现顺序适用《物权法》等的有关规定。此种观点兼顾了建设用地使用权与建筑物两者的非同一性与依附关系，而且可以弥合立法与现实的缝隙。但此观点适用的前提还是现实生活中出现的以建设用地使用权与建筑物分别作为独立的财产进行抵押的情形，只不过通过一个转化过程，将现实中的分别抵押转化成一并抵押，即虽有分别抵押的表象，却不发生分别抵押之效果，产生的还是一并抵押的效果。这样就与立法中同时抵押、一并抵押相一致了，尤其是《物权法》第182条第2款“抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押”的规定充分体现了这一观点。然而，在笔者看来，此种观点也只能算是弥合立法与现实的缝隙一种最完美的权宜之计。之所以这样认为，在于一并抵押的种种困境，或者说分别抵押存在理论上的可能性。
　　最后一种观点，抵押合同无效。此种观点似乎是最忠于法律的原文规定。其实不然，从《物权法》第182条第2款可以得出就分别抵押不是当然无效，而是将其转化成一并抵押。即虽有分别抵押的表象，却不发生分别抵押之效果，产生的还是一并抵押的效果。另一方面，抵押合同无效的认定也过于片面和僵化，⑷不利于当事人利益的实现和秩序的稳定。
　　不难看出，我国的司法实践对待现实中的分别抵押时，在不否认抵押合同效力的前提下，将分别抵押扼杀在发生分别抵押效果之前，转而适用一并抵押的效果，即抵押权的实现及于建筑物与建设用地使用权两者。故，司法实践中仍不具备分别抵押的效果条件。

三、理论上的可能性

　　《物权法》第182条对抵押权设定后建筑物和建设用地使用权的关系作出了规定，该条立法遵循以往立法与实践经验作出了“一并抵押”原则。笔者认为，一并抵押并非尽善尽美，其仍有困境和不完善，换言之，分别抵押有存在的合理性和可能性
　　第一，法律之所以没有承认分别抵押，主要在于抵押权实现时易于产生纠纷，难以执行，⑷其实这个问题根据《物权法》第二百条 “建设用地使用权抵押后，该土地上新增的建筑物不属于抵押财产。该建设用地使用权实现抵押权时，应当将该土地上新增的建筑物与建设用地使用权一并处分，但新增建筑物所得的价款，抵押权人无权优先受偿”的规定就能解决。也就是在其中一个抵押权的实现条件成就后，将建筑物和建设用地使用权一并处分，该抵押权人仅就自己享有抵押权的抵押物优先受偿，将其他抵押物处分所得提前清偿或提存。这对于其他抵押权人来说，只会是百利而无一害。
　　第二，现实条件与现实需求。现今社会，建筑物的价值越来越大，从交换价值角度，其不在从属于土地，建筑物和建设用地使用权一样都具有巨大的交换价值。另一方面，市场经济的发达，通常表现融资的途径更多。分别抵押就使得抵押人可以充分抵押物的交换价值，使举债与融资更加容易，成本更低。正是基于此，现实生活中才会存在许多就建设用地使用权与建筑物分别抵押的案例。既然现实中从在这种合理的需求，那么建设用地使用权与建筑物分别抵押就有存在生存的现实可能性，法律为何不顺应现实需要，尊重当事人意思自治。从我国现实情况来看，土地和房屋在绝大部分地区都实行分别登记制度，土地使用权变动由土地管理部门负责登记，而房屋则由房产管理部门负责登记，因此也造成了两种权利在事实上的分离。
　　第三，虽然我国现行法律将建筑物和建设用地使用权在设定抵押权之时，视为一个整体，但建筑物和建设用地使用权是相互独立的物权，建筑物和建设用地使用权的价值并非完全不能分离，即他们具有非同一性。例如设定抵押时，只是以建筑物作抵押，而并不是以整个地块的全部使用权作抵押，房屋在整个地块中占据的面积是很小的，因而将土地和房屋分开仍然是必要的。如果建筑物和建设用地使用权是分别登记的，也未尝不可以分别确定其价值。尤其是在房地产抵押设定以后，土地上新增的房屋就不应属于抵押物，该建筑物和建设用地使用权的价值是可以分离的。这正是建筑物和建设用地使用权分离的结果。
　　第四，建筑物和建设用地使用权的权利主体是以同一主体为原则，非同一主体为例外。当建筑物和建设用地使用权的权利主体为同一人时，设定抵押权时，法律上要求抵押人遵守“地随房走”域“房随地走”的原则是完全可以做到的，并可避免纠纷。但当建筑物和建设用地使用权的权利非为同一人时，通过使用权人设定抵押时，他就无权对不拥有产权的建筑物一并设定抵押；相反，建筑物产权人设定抵押时，他也无权对不拥有使用权的土地一并设定抵押。因此说，“一并抵押”在建筑物和建设用地使用权的权利主体不一致情形下遇到了困惑。
　　第五，建设用地使用权随着社会的不断发展和对资源利用效率的提高，其权利范围也不仅限土地之上，地下可以作各种不同用途的利用，各种空间的利用权也获得法律确认，在现实生活中，当事人为了充分有效地利用土地和建筑物，可能将对土地和建筑物的各种权利和利益分割成不同部分，分别予以抵押和处分。只要不违反现行法律的强制性规定，都应当认为是有效的。这也是物尽其用原则的体现。
　　小结，无论是从抵押权的实现、现实条件与需求、理论基础角度，还是从权利主体、权利发展趋势角度，在理论上建设用地使用权与建筑物分别抵押都有存在的可能性。


注释：⑴ 许明月，林全玲：《我国担保法制度设计应当重视的几个基本问题》，《现代法学》，2005年第5期。
⑵ 王崇敏：《不动产抵押权若干问题研究》，载《担保法疑难问题研究与立法完善》，法律出版社2006年4月版，第154页。
⑶ 张斐：《土地使用权与房屋分别抵押时的效力》，载《担保法疑难问题研究与立法完善》，法律出版社2006年4月版，第192页。
⑷ 张斐：《土地使用权与房屋分别抵押时的效力》，载《担保法疑难问题研究与立法完善》，法律出版社2006年4月版，第192页。

作者：余志来（安徽王良其律师事务所律师）